James K. Mitchell
Departamento de Geografía, Rudgers University

 ¿Por qué parece ser tan difícil prevenir, evitar o al menos reducir los efectos de los desastres naturales?. Después de todo no pocos análisis han diagnosticado los problemas y prescrito remedios apropiados; además, existen abundantes ejemplos de eficiencia relativa en programas de reducción de riesgos, mismos que podrían generalizarse con buenas perspectivas de éxito. Hasta ahora, tanto en los países desarrollados como en aquellos con menor nivel de desarrollo siguen ocurriendo desastres y parecen ser cada vez peores. ¿Qué es lo que está mal?.

¿Se trata, como señalan algunos promotores de la Década Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (DIRDN), de que existen demasiadas barreras para el uso práctico del conocimiento científico acerca de la reducción de desastres y hemos fallado en la búsqueda de formas efectivas para superarlas?; o, de acuerdo a otros análisis, ¿se trata de un simple problema de escasez de recursos, incapacidad de las víctimas e irresponsabilidad de los líderes políticos?; ¿estamos cegados por el fenómeno temporal de los desastres y no vemos (o preferimos ignorar) que la estructura social predispone a las comunidades a sufrir pérdidas?; ¿que los desastres son esencialmente problemas no mitigados del "desarrollo"?; o, tal vez lo contrario, ¿que la población está tan determinada por las normas y principios de "estabilidad" que no hemos podido encontrar una respuesta dinámica adecuada al cambio rápido y disyuntivo en sociedades complejas?; ¿o es un problema de relatividad social y cultural y lo útil para reducir desastres en un cierto escenario humano y físico rara vez puede transferirse a otro escenario con éxito?. Tal vez nuestras normas y valores culturales no son adecuados; es posible que muchos de nosotros busquemos eliminar el riesgo ambiental completamente o tratemos de apartarnos de él, más que aprender a ajustarnos a sus límites. Se pueden ofrecer argumentos persuasivos en favor de varios diagnósticos y muchos de los anteriormente listados son, sin duda, parcialmente correctos; pero me pregunto si muchos de esos análisis no están olvidando partes vitales del rompecabezas y si no están en peligro de volverse atrasados.

Me parece que todas las explicaciones que tan a menudo nos han ofrecido acerca del problema de los desastres y su reducción, sufren de dos defectos centrales. Primero, están desbalanceados respecto al tratamiento de los vínculos entre el fenómeno del desastre y los contextos del desastre. Se le otorga demasiada atención al fenómeno del desastre, se pasan por alto o se exploran poco muchos contextos y, con esto, el potencial de la provechosa intervención humana queda truncado. Segundo, pocas explicaciones dan un peso adecuado a la acción forzada y sin precedentes de los cambios sociales y ambientales contemporáneos. Es probable que tales cambios estén afectando de muchas formas la naturaleza de los desastres, los sistemas de manejo y sus contextos. Un resultado de esto podría ser el desgaste del valor del conocimiento científico existente acerca de los desastres y las respuestas apropiadas.

Recientemente leí un estudio que explora el amplio rango de las relaciones fenómeno-contexto que están involucradas en un desastre particular (Mitchell, Devine y Jagger, 1989). Algunos estudios se apartan del análisis contextual y se enfocan a eventos específicos (es decir el fenómeno). Ciertamente éste es el típico tratamiento periodístico de los desastres que se introdujo en la literatura científica sobre manejo y actuación de los sistema sociotécnicos. Otros estudios pretenden analizar los desastres en su contexto, pero éste se deriva, usualmente, de una serie de postulados teóricos que no están probados. Aún más importante es cuando el contexto se reconoce como un grupo de variables fundamentales, pero se pone poca atención en ocuparse sistemáticamente de más de un contexto.

Contextos temporales

En diversas investigaciones he encontrado un número de diferentes estructuras contextuales que pueden ser útiles para dirigir el análisis de los desastres. Uno podría centrarse en un contexto desde el punto de vista de eventos simultáneos y contemporáneos. En otras palabras ¿qué está sucediendo paralelamente al desastre que se estudia?. Llevamos a cabo una investigación de este tipo acerca del gran tornado que azotó a Inglaterra en octubre de 1987, visto contra el antecedente de un colapso global en el mercado de valores, un mordaz debate nacional sobre el recorte del gasto gubernamental, la abortiva reorganización del financiamiento del gobierno local y condiciones climáticas anteriores, entre otros factores (Mitchell, Devine y Jagger, 1989). Sintetizando, esta tormenta "de 300 años" tuvo todas las señales de un evento potencialmente divisorio para los gobernantes del Reino Unido. El suceso fue altamente visible y recibió amplia cobertura de los medios de comunicación; reveló la seria debilidad de las agencias de manejo y procedimientos existentes y derivó en pérdidas récord en distritos electorales políticamente poderosos. Aún así, la tormenta quedó marginada dentro de la agenda nacional -y eventualmente eliminada de ella- por la combinación de otros problemas que surgieron al mismo tiempo.

Uno de los motivos por los cuales ocurrió esto es que, en Gran Bretaña, los desastres naturales son vistos más como eventos socialmente construidos que como eventos humano-ecológicos, lo que generó una mezcla de problemas sociales y físicos como si fueran conmensurables. El uso único de parámetros económicos para asignar prioridades a la acción, camuflajeó y redujo aún más la evidencia de eventos desastrosos (cuyo impacto es difícil cuantificar). Quienes proponen la reducción de desastres necesitan saber cómo ocurre esta clase de reduccionismo, por qué sucede en ciertas sociedades más que en otras y, frente a esto, qué circunstancias asegurarán una respuesta más efectiva en el futuro.

Algunos pocos investigadores han especulado acerca del contexto histórico temporal de los desastres en la línea del análisis de "larga duración" de Braudel, pero hasta donde sé no existe literatura especializada sobre el contexto histórico contemporáneo de los desastres, y obviamente no hay ningún grupo de investigación o de expertos en manejo de desastres cuyo trabajo podría llevarlos a explorar estas cuestiones. Así pues, esta forma de acercamiento al análisis contextual es esencialmente terra incognita.

Un segundo acercamiento al contexto está dado por la comprensión del lugar donde ocurren los desastres. Aquí "lugar" no es simplemente una localización geográfica; es una entidad producto de la interacción humana con el medio ambiente local y parte de la identidad de sus habitantes, un componente más o menos central de la cultura local que ayuda a entender la actitud y el comportamiento de la gente que está en contacto con dicho lugar.

Usualmente es difícil distinguir el contexto social de las amenazas del contexto espacial debido a que muchos grupos humanos están "enraizados" en sitios particulares; pero ocasionalmente es posible observar los dos contextos de manera separada. Por ejemplo, Bikini Atoll, al suroeste del Pacífico, es un lugar que ha estado expuesto a una serie de amenazas naturales y humanas que van desde huracanes, tsunamis y armas nucleares, hasta el incremento del nivel del mar. La ocupación de Bikini ha cambiado dramáticamente. La población anterior a la segunda Guerra Mundial fue evacuada a otras islas antes de las pruebas nucleares. Esta fue reemplazada por militares que con el tiempo se retiraron después de llevar a cabo operaciones de "limpieza". La población original regresó casi inmediatamente pero fue nuevamente evacuada debido a la contaminación por radiación y actualmente no hay habitantes permanentes en la isla, de modo que los bikinianos aún buscan un hogar aceptable. La historia de las amenazas en el arrecife y de sus ocupantes giran en torno a las pruebas nucleares, pero en otro sentido son muy distintas. Así, un análisis contextual del sitio Bikini debería utilizar diferentes métodos y criterios de evaluación que sólo uno enfocado a los bikinianos, las fuerzas norteamericanas u otros grupos que han ocupado las islas. Al tiempo que la reestructuración económica global y las nuevas tecnologías vayan borrando las fronteras tradicionales entre personas y lugares, las diferencias entre contextos espaciales y contextos sociales pueden llegar a ser más visibles e importantes en el futuro.

Algunos pocos estudios en ciencias sociales han enfocado "las amenazas del lugar" (p.e. Hewitt y Burton, 1971; Hewitt, 1983; Cooke, 1984), pero estas investigaciones usualmente han confinado la atención a las amenazas per se, antes que integrarlos en el más amplio contexto de las consecuencias, problemas y procesos no-peligrosos. Tal vez el trabajo de ensayistas y comentaristas como John McPhee (The control of Nature, 1988) y Andrew Ross (Strange weather, 1992) se acerca más al tipo de investigación del contexto espacial que propongo, aunque ninguno de esos autores se relacionan completamente con el tema.

He podido ser testigo de los resultados de los dos desastres más costosos en la memoria viva de un sitio: la isla hawaiana de Kauai. Esta experiencia ilustra cómo las fuentes de las amenazas son incorporadas a las identidades de un lugar e influencian las respuestas humanas subsecuentes. En 1982, Iwa, un huracán menor según los estándares meteorológicos, causó pérdidas por cerca de 250 millones de dólares e infringió dos años de reveses económicos a los 40,000 residentes de la isla. Más importante aún es que Iwa -y las respuestas que le siguieron- incrementó la conciencia pública sobre los huracanes, de cero a una posición de alta preponderancia. Diez años después, el huracán Iniki (1992) -de mayores dimensiones- causó cerca de 2 mil millones de dólares en pérdidas y destruyó, o dañó, dos terceras partes de las casas en una isla cuya población excedía ya los 55,000 habitantes.

Kauai era una isla en medio de una transición social cuando Iniki la golpeó; una transición que comenzó después del huracán Iwa, que "modernizó" instituciones locales y reforzó inexorablemente los lazos de la isla con el resto del mundo. La población y el desarrollo se aplicaron en una especie de carrera contra el peligro. Por un lado, los residentes y líderes de la isla estaban cada vez más conscientes del peligro que representaban los huracanes y cada vez más preparados para enfrentarlos; era ampliamente reconocido que los huracanes podían presentarse en Kauai y muchos habitantes sabían qué hacer si esto sucedía. Pero, por otra parte, poca gente parecía interesada en hacer los asentamientos de la isla resistentes a las amenazas. El peligro de huracán, en efecto, fue "tomado en cuenta" como un problema público en Kauai, pero el compromiso, público y privado, con la mitigación necesaria para enfrentar desastres futuros no fue generado ni comprendido por completo.

Para encontrar una respuesta adecuada a los desastres es importante el conocimiento del lugar, particularmente cuando los especialistas, en investigación y manejo, provienen de otras partes. La experiencia reciente del terremoto de Northridge muestra, en un mundo cada vez más cambiante, que éste conocimiento no se da en forma automática en los pobladores locales (por ejemplo los residentes de Los Ángeles que recién arribaron de México y Centroamérica). Esto puede incrementar el peso sobre las organizaciones de recuperación post-desastre y conducir a una conducta inadecuada de una parte de las víctimas. Además, la capacidad humana de transformar los ambientes naturales está creciendo tan rápidamente que nuevos conocimientos sobre los lugares se agregan día con día (así como el conocimiento existente puede quedar rezagado).

Contextos de regulación y contextos discursivos

Tiempo y espacio ofrecen contextos muy obvios dentro de los cuales es posible situar el fenómeno del desastre. ¿Qué otros contextos podrían ser tomados también en consideración?. Los contextos de ajuste son un grupo. Muchas de las respuestas más comúnmente implementadas para los desastres naturales tienen además otras funciones (p.e. seguros, regulaciones de uso de suelo, obras de ingeniería multiusos), aunque la decisión de utilizar uno de estos elementos con propósitos de reducción del riesgo probablemente choque con otras actividades; por ejemplo, es difícil aislar cuestiones de aseguramiento contra inundaciones, terremotos o tormentas de las que afectan el aseguramiento de la industria en su conjunto. Un análisis comparativo de diferentes contextos de regulación puede servir para clarificar cursos oportunos de acción para administradores del riesgo. Amenazas naturales y desastres aparecen en una serie de discursos sobre política pública en múltiples temas y entre ellos se incluyen debates sobre: seguridad personal; salud pública; seguridad colectiva; refugiados; stress social; capacidad de soporte; manejo de crisis; inversión económica; desarrollo sustentable; conservación del medio ambiente; política regional; planeación nacional; surgimiento de movilizaciones sociales; activismo comunitario y; servicio público voluntario. No es posible explorar todos estos tópicos aquí, por lo que he seleccionado sólo uno como ejemplo: urbanización. Esta cuestión, que he examinado detalladamente en otros estudios (Mitchell, 1994), aún es muy amplia, por ello para propósitos de ilustración, en este trabajo examinaré brevemente un sólo segmento: la organización socio-espacial interna de las ciudades.

Los desastres naturales plantean mayores retos a las grandes ciudades del mundo. Algunas de ellas ya han experimentado importantes desastres (p.e. Tokio 1923; Tangshan 1976; México 1985; San Francisco 1989; Miami 1992; Sydney 1993; Los Ángeles 1994). A pesar de que las grandes urbes del futuro serán cada vez más similares en términos de arquitectura, estética y planeación, las áreas urbanas actuales aún reflejan importantes variaciones de forma y estructura. Los analistas urbanos reconocen numerosas variantes culturales de ciudades, cada una con sus propios patrones de uso de suelo y distribución de la población que le son característicos. Por ejemplo, las ciudades latinoamericanas tienden a formarse de zonas concéntricas con viejos pero bien cuidados edificios cercanos a centros de negocios y rodeados por cinturones de miseria. Las áreas industriales y zonas residenciales de élite atraviesan esos anillos en forma de bloques de territorio. En contraste, la típica ciudad norteamericana más o menos tiene el patrón contrario con un anillo de construcciones decaídas rodeando el distrito económico o financiero central y la ubicación de suburbios ricos en la periféria. También pueden estar declinando los distritos centrales de negocios, cambiando sus funciones a comercios secundarios y los nodos industriales alejándose de las metrópolis. Las ciudades de Europa occidental tienen generalmente centros históricos bien delimitados con muchos edificios públicos en buen estado, rodeados de casas viejas -ahora conservadas por gente de la clase media ilustrada- mezcladas con pequeñas viviendas de la clase trabajadora. La segregación de los barrios étnicos urbanos es menos marcada que en Estados Unidos. Los suburbios pueden ser ricos o pobres y con frecuencia están flanqueados por villas pequeñas pegadas a los campos exteriores. Las ciudades africanas y sudasiáticas generalmente mantienen grandes parques comerciales dentro del área construida. En Medio Oriente con frecuencia se preservan distintos "barrios" religiosos. Las ciudades de la Rusia socialista y de Europa del Este tienen altos porcentajes de tierra ocupados con distritos industriales y relativamente pocos contrastes socioeconómicos entre los barrios.

Estos ejemplos no agotan el catálogo de variaciones culturales y regionales de la urbanización, pero son suficientes para puntualizar que las ciudades están funcionalmente organizadas en diferentes formas y que tienen expresiones geográficas distintas. Esos patrones cubren paisajes variados y se ajustan a ellos: un proceso que ayuda a disfrazar los principios de organización subyacentes. Cuando un desastre golpea o irrumpe, puede destruir no sólo las vidas de ciudadanos y la estructura física, sino también la organización funcional de las metrópolis. Sin embargo, generalmente los mismos principios de organización se reincertan durante la reconstrucción post-desastre. Pero, dado que los problemas son aún mayores que la simple reconstrucción de estructuras y el restablecimiento funcional, para generar una mayor resistencia al peligro puede ser necesario alterar algunos de los patrones ya descritos.

Si se deben reducir los desastres en grandes ciudades como Lima, Manila o Dhaka se requerirá de la participación conjunta de los expertos y la población cuyos intereses se centren, por una parte, en áreas urbanas específicas y, por la otra, en el proceso de urbanización, junto con otros grupos que estén interesados en todo el rango de riesgos naturales y sistemas de amenazas. Esto es una tarea difícil dadas las distintas perspectivas, ideas, objetivos y métodos de la comunidad "de lo urbano" y de la comunidad "de las amenazas", y es análogo a los procesos de contacto cultural, tal como ocurrió cuando, a fines del siglo XIX, Japón se abrió a la penetración cultural de occidente. Cada comunidad o cultura (i.e. la población urbana y los especialistas en riesgos) debe revisar y seleccionar entre la información, las tecnologías y las instituciones de la otra con el fin de elegir aquello que es compatible y favorable -y no destructivo- para los valores y fines propios (Mitchell, 1994).

Definir y elaborar los variados contextos de los desastres no es una tarea que será fácilmente cumplida en el corto plazo. La mejor forma de hacerlo sería mediante un esfuerzo de comparación y colaboración global entre un gran grupo de investigadores atraídos desde distintos campos. No sólo es la lista de posibles contextos la que tardará en definirse, sino la elección del contexto a investigar; tratándose, en cierta forma, de un acto político. En mayor medida, la habilidad para determinar el contexto de un estudio es equivalente a estar en posibilidad de establecer los parámetros que gobernarán la interpretación de resultados; los investigadores estarán obligados a hacer explícito lo que asumen como dado acerca de los contextos que son más relevantes para el estudio; y las explicaciones de los desastres y las recomendaciones de intervención para reducirlos seguramente variarán de acuerdo al contexto que ha sido investigado. Así, el siguiente paso en la investigación sobre desastres involucrará intentos de unir diferentes tipos de explicaciones derivadas de distintos análisis contextuales. Ese es un proceso de negociación, tal como lo evoca el título de este documento.

La exploración contextual podría ayudar a compensar el desequilibrio conceptual que hoy afecta a los estudios sobre el fenómeno de los desastres, aunque hacerse cargo de esto es una decisión de la comunidad académica. La segunda limitación de las explicaciones existentes sobre los desastres es un problema muy distinto, ya que los cambios cada vez más profundos y rápidos en el medio ambiente y la sociedad están también presionando a la comunidad de investigadores sobre desastres. La agenda está cambiando al margen de nuestra voluntad.

Durante lo que va de esta década el mundo ha experimentado importantes disrupciones geopolíticas, económicas y sociales, al mismo tiempo que el origen de las amenazas se está mezclando. No sólo son las amenazas naturales las que están cambiando, sino también las formas de pensarlas y de responder frente a ellas. Al final del siglo XX el cuerpo entero de conocimientos y prácticas acerca de las amenazas naturales está en transición.

Megaciudades en transición

Consideremos, por ejemplo, el tema de los desastres en megaciudades. Ambos componentes -ciudades y desastres- están experimentando cambios fundamentales. En algún momento de la década siguiente la mayoría de la población mundial vivirá en ciudades. Hoy hay más ciudades de 1 millón o más personas (alrededor de 300) que nunca antes, y pronto cerca de la mitad de la población urbana mundial vivirá en ellas. Más aún, la mayoría de esas ciudades estarán ubicadas en los países menos desarrollados y estarán predominantemente ocupadas por población joven que dependerá de instituciones económicas informales para sobrevivir. Por ejemplo, El Cairo -la ciudad africana más grande- necesita crear nuevas viviendas para cerca de 1,000 familias por día, sólo para responder a la demanda generada por el flujo de inmigrantes. Gobierno y constructores privados no pueden hacerse cargo de esto por lo que comunidades marginales se están expandiendo en la llamada "tierra verde" (p.e. el cinturón de tierra irrigada a lo largo del Nilo). Hoy en día las alternativas de las autoridades del Cairo son: extender los sistemas de infraestructura formales (especialmente drenaje y agua) a las tierras verdes o controlar el surgimiento de nuevos barrios marginales. Además, muchas construcciones nuevas violan las regulaciones sobre altura que intentan restringir a no más de seis pisos los edificios. El terremoto de 1992 infringió serias pérdidas a esos nuevos edificios, produciendo más de 600 muertos.

La tendencia global hacia ciudades cada vez más grandes es indiscutible y también lo es la tendencia hacia formas urbanas similares, pero es igualmente claro que aún existen muchas diferencias entre las megaciudades de los países desarrollados y las de aquellos que están en desarrollo. Lo central en éstas es el contraste entre riqueza y pobreza. Esta dicotomía tiene implicaciones importantes para el manejo y reducción de desastres naturales urbanos.

El problema de los desastres en megaciudades de países ricos no son las simples pérdidas que se producen en las poblaciones impactadas; crecientemente está conectado con los roles que juegan estos sitios dentro de la economía global y la capacidad de los desastres para interrumpir su funcionamiento. Hace muchos años la comunidad financiera mundial fue sacudida por los reportes de que un gran terremoto en Tokio podría precipitar un colapso en el sistema económico global (Lewis, 1989). Desde entonces una serie de eventos han continuado enfatizando la vulnerabilidad a desastres de megaciudades que forman la red de financiamiento y comercio global. Esto incluye: una fuerte inundación que inmovilizó gran parte del distrito financiero de Chicago; motines y un terremoto mayor en Los Ángeles; un terremoto que afectó el área de la bahía de San Francisco y el bombazo del World Trade Center en Nueva York. En esas seis megaciudades se localizan las oficinas principales de más del 60% de las corporaciones privadas más importantes del mundo (Berry, 1991).

Ahora bien, es evidente que las actividades urbanas que se basan en las nuevas tecnologías de información, y de las cuales la economía global cada vez depende más, son potencialmente vulnerables a disrupciones por tormentas, inundaciones, terremotos y otros eventos inesperados. Diecinueve (19) megaciudades juntas forman un "policentro" global que dirige y controla el sistema empresarial internacional (Berry, 1990). Quince de esas ciudades cuentan con el 70% de todos los sistemas de información electrónica del mundo contemporáneo (Lewis, 1990). En esas ciudades, además de las consecuencias ya familiares de los desastres naturales, existe un potencial considerable para futuros desastres "sorpresivos" (Mitchell, 1992a).

¿Qué sabemos de la habilidad de las megaciudades en países desarrollados para responder a eventos naturales severos?. El terremoto de Loma Prieta y otros desastres recientes en megaciudades han evidenciado que algunas de las medidas que pueden ser efectivas para reducir pérdidas en pequeñas urbes, no funcionan adecuadamente en las megaciudades que están surgiendo en el Oeste (Mitchell, 1993a). En principio, están especialmente abiertos a cuestionamiento los sistemas de predicción, alerta y evacuación que dependen de tecnologías sofisticadas y burocracias altamente eficientes. Adicionalmente, los desastres en grandes ciudades poseen características que no han sido similares en comunidades más pequeñas y que generan problemas enteramente distintos en cuanto a su manejo. Por ejemplo, los desastres que impactan en megaciudades que controlan el mercado de los medios masivos de comunicación son difundidos extensa, contínua y obsesivamente, mientras que el impacto sobre otras comunidades que tienen menos acceso a esos canales, son desdeñados; las consecuencias en el desvío de la ayuda post-desastre son considerables. Segundo, las complejas mezclas societales de las megaciudades imponen nuevos problemas para el funcionamiento de servicios de rescate, respuesta a emergencias y distribución de ayuda; diferencias lingüísticas y étnicas, entre otras, son comúnmente marcadas en esos lugares. Por ejemplo, las víctimas de grandes desastres desaparecen más pronto dentro del anonimato en las ciudades muy grandes. Tercero, el grandioso tamaño y complejidad de las redes de infraestructura de las megaciudades las hacen particularmente propensas a disrupción. Finalmente, la recuperación está expuesta a ocurrir en forma más lenta que en sitios más pequeños. En síntesis, las lecciones pasadas sobre el manejo de desastres no podrán ser aplicadas durante mucho tiempo en las megaciudades del policentro.

Por supuesto, muchas megaciudades del mundo no son parte del policentro; sin embargo funcionan como puntos primarios de contacto entre el policentro y los mercados periféricos regionales o locales. En lugares como Manila, Dhaka, Ankara o Lima hay potencial para una gran pérdida de vidas y destrucción material durante un desastre. La situación de Lima es típica. Es una ciudad que ha sufrido severos terremotos; al menos cinco en los últimos 300 años. Al final de la Segunda Guerra Mundial más de medio millón de personas vivían en el área metropolitana y hoy hay más de 5 millones, entre los cuales se incluye un vasto número de campesinos pobres que han emigrado a Lima. No todos los grupos están igualmente expuestos a las amenazas. En efecto, el patrón de susceptibilidad frente a las amenazas es uno de los del tipo complejo que ha evolucionado en respuesta a cambios demográficos, económicos, de tenencia de la tierra, prácticas de construcción y otros factores. La vulnerabilidad sísmica es mayor en los barrios pobres, donde muchas familias sin recursos se amontonan dentro de viejas estructuras de adobe, las calles adoquinadas son estrechas y no existen espacios abiertos. Son pocas las organizaciones vecinales o instituciones locales que puedan acudir en caso de desastre. Aquí las medidas de protección contra terremotos son mínimas, o más comúnmente inexistentes (Maskrey, 1989).

Resumiendo, hay un alto grado de incertidumbre en el futuro de las megaciudades. Su crecimiento parece asegurado pero ¿a qué densidad?. Los nuevos podrán ubicarse en sitios inesperados bajo la influencia de fuerzas geoeconómicas cambiantes. En sus formas aparentes cada vez más similares, las megaciudades, en distintas culturas y continentes, pueden todavía contener estructuras internas y características diferentes. La división entre megaciudades ricas y pobres puede llegar a ser más profunda y sus susceptibilidades a desastres pueden también ser divergentes. Al mismo tiempo, las diferencias entre megaciudades y sus zonas rurales pueden agudizarse. Sería temerario asumir que la susceptibilidad de cualquier megaciudad es similar a la de otra. Este es un periodo de gran flujo urbano que implica la observación cercana por parte de estudiosos de riesgos y desastres.

Las amenazas y los desastres en transición

Las amenazas naturales son cada vez más complejas debido a que se están volviendo menos "naturales". Esto no necesariamente significa que los componentes no-humanos de las amenazas han cambiado dramáticamente, sino que más bien es reflejo del continuo crecimiento de la importancia del elemento humano. La gente ha contribuido siempre a las amenazas naturales, pero ahora el componente humano ha generado nuevos tipos de amenazas tales como aquellas generadas por el cambio global del medio ambiente. El cambio del clima debido a fuerzas antropogénicas es quizá uno de los ejemplos más debatidos (Mitchell y Ericksen, 1992). Dado que casi todos las amenazas naturales e industriales son los suficientemente bien conocidas para ser clasificadas como amenazas de "rutina", es concebible que las nuevas que se están produciendo no tengan ningún precedente en la experiencia humana. Son consideradas como "sorpresas".

Otros nuevos tipos de amenazas "naturales" ocurren debido a una expansión en el rango de las tecnologías industriales peligrosas que se encuentran en riesgo frente a extremos naturales. Han comenzado a emerger en muchas partes del mundo nuevas combinaciones de amenazas naturales y tecnológicas inquietantes. Existe, al respecto, un ejemplo reciente de una situación con tanques de gas propano que se soltaron de sus amarras como consecuencia de una inundación cerca de San Luis, con la consiguiente evacuación de las comunidades circundantes expuestas a una triple amenaza de explosión, fuego y la propia inundación. (New York Times, agosto 1, 1993). Dado que diferentes tipos de amenazas tecnológicas interactúan con amenazas naturales, éstas plantean problemas completamente diferentes. Si el componente tecnológico es una amenaza inesperada sus efectos no podrán ser percibidos hasta que el daño potencial sea descubierto por la evidencia científica o experiencia humana. Las fallas en sistemas de control constituyen un segundo y más común tipo de amenaza tecnológica. Aún la tecnología más sofisticada puede ser víctima de extremos naturales debido a que la información relevante sobre riesgos es ignorada o a que no fue anticipado el rango completo de riesgos por quienes diseñaron los sistemas de seguridad (p.e. las fallas del 50% de las barreras a lo largo del alto Mississippi y del Missouri en las inundaciones del verano de 1993). La combinación de extremos naturales y las amenazas instrumentales requieren especial atención, ya que tales amenazas tienen como objeto causar daño y pueden ser conscientemente empleadas para ese fin. Sabotaje, incendio premeditado y guerra se encuentran entre las amenazas instrumentales más comunes. La tecnología industrial-militar también pertenece a este grupo.

Finalmente, el recién creado Departamento de Naciones Unidas para Asuntos Humanitarios ha comenzado a tratar las llamadas emergencias complejas, donde las amenazas naturales son sólo una entre las muchas amenazas a la seguridad y el bienestar humano. Tales eventos usualmente involucran combinaciones complejas de conflictos sociopolíticos, disrupción ambiental y peligros naturales como los ocurridos recientemente en Somalia, Mozambique, el sur de Sudan, Kurdistan y Bosnia (DHA News, Ene-Feb 1993).

Como muestra este breve examen. Se está volviendo más y más difícil separar amenazas naturales de otros tipos de riesgos ambientales y humanos. Amenazas de distintos tipos se traslapan e interpenetran. En concordancia, si el manejo de amenazas naturales debe ser efectivo, los especialistas tienen que estar preparados para buscar indicios entre un grupo de campos científicos y profesionales mucho más amplio que el presente. Entre otros, se incluirán especialistas en la ciencia del cambio global, estudiosos de riesgo tecnológico y expertos en geopolítica de eventos extremos.

Una segunda forma en la que las amenazas naturales están cambiando surge de la primera. Hoy hay fuertes presiones para ampliar la definición legal de desastres naturales. En el pasado, únicamente las víctimas de eventos causados por fenómenos naturales (algunos erróneamente considerados "actos divinos") fueron consideradas como objeto de una asistencia pública inmediata en lo que se refiere a medidas de preparación y ayuda. Sin embargo, en los años recientes ha habido una tendencia insoslayable hacia el aumento del rango de fenómenos tecnológicos y sociales que son objeto de ayuda externa (p.e. escasez de gas natural, agitación civil, terrorismo).

Un tercer tipo de cambio es el aumento de la insatisfacción pública con las agencias de manejo de riesgo. Las críticas al manejo de desastres en países en desarrollo como Bangladesh o los estados del Sahel africano, no son nuevas. Pero recientemente, en países como Estados Unidos, Inglaterra, Italia, Australia y Rusia, han surgido quejas sobre la efectividad en el manejo del riesgo.

Debido en parte a que las agencias gubernamentales han sido atacadas, se han hecho esfuerzos para cargar el peso del manejo de desastres sobre individuos e instituciones privadas. Las reformas políticas comúnmente han tomado la forma de sistemas de seguros (contra inundaciones, terremotos, de cosechas, etc.), limitaciones del gasto del gobierno central para la recuperación en casos de desastre y fin a los subsidios para la construcción en áreas peligrosas y sanciones para las personas que deliberadamente construyan -o reconstruyan- en dichas áreas; sin embargo, en la actualidad, está aumentando la evidencia de que esas medidas pueden no funcionar como se creía.

Si la efectividad general del manejo de desastres pasa a depender en su totalidad del sector privado, probablemente será más aterrador el futuro de los sistemas de aseguramiento. La falta de cobertura y la ineficiencia en los sistemas de reembolsos son un problema continuo, pero la cuestión central es que desastres muy grandes pueden quebrar entero el sistema internacional de seguros. Compañías de seguros y reaseguramiento en Alemania, Japón y Estados Unido están realmente preocupadas por esta posibilidad. El costo de las pérdidas aseguradas del huracán Andrew en Florida (1992) fue al menos de 20 mil millones de dólares, y las pérdidas totales pudieron ser cercanas a los 30 mil millones; aún es posible -y probable- que sean mayores. Se estima que un solo gran huracán podría causar pérdidas aseguradas por 30 o 40 mil millones de dólares y que un terremoto mayor en Tokio o en el sur de California podría generar mayores daños. Esta clase de eventos son los que pueden desequilibrar los mercados mundiales y generar un colapso del sistema global de financiamiento.

Nuevos tipos de riesgos y desastres, así como la desaparición de instituciones de manejo, cuestionan la aplicación de la experiencia acerca de riesgos y desastres que ha acumulado la comunidad científica. En otro trabajo, he explorado también las recientes tendencias disyuntivas en el reino de la teoría (Mitchell, 1993b). La argumentación no puede ser desarrollada aquí pero a continuación siguen algunas ideas sobre este punto.

En los últimos años los estudiosos de riesgos y desastres han reconocido la necesidad de crear estructuras interpretativas más amplias que las hoy existentes. Esto ha producido algunas críticas mordaces a preceptos como el retorno al equilibrio ("normal") después del desastre, el uso de información científica acerca de riesgos en la toma de decisiones, y el rol de la incertidumbre y el stress en el manejo del riesgo (Couch, 1993; Waterstone, 1993; Wynne, 1992). Filósofos del riesgo han sugerido la necesidad de categorías enteramente nuevas del conocimiento científico para dar cabida a amenazas "sorpresivas" y otros fenómenos emergentes.

Esta clase de cuestionamiento es parte de un discurso embrionariamente postmoderno sobre riesgos y desastres. Para los científicos sociales las características más notables del pensamiento postmoderno son: su rechazo a la gran teoría y la llamada metanarración; su adhesión a interpretaciones plurales; su caracterización de cambio y discontinuidad; el uso de la paradoja y la metáfora como herramientas de investigación y su imposición no peyorativa de formas de conocimiento alternativas (p.e. las no científicas).

Aunque solo unos pocos investigadores han situado su trabajo en un contexto explícitamente postmoderno, hay una fuerte influencia de esta corriente de pensamiento en muchas críticas recientes (Browning y Shetler, 1992; Taylor y Buttel, 1992; Cooke, 1992). Si las críticas postmodernas alterarán fundamentalmente la naturaleza de la investigación sobre los riesgos, es una pregunta que queda abierta.

El reciente terremoto de Northridge (Los Ángeles) condujo a muchas de las conclusiones que se presentan en este documento. Como cualquier otro desastre natural éste produjo muertos, heridos, pérdidas materiales y una gran variedad de sufrimientos humanos. Y también como otros desastres, el terremoto atrajo la atención de expertos especializados, cada uno de los cuales se ocupó de una faceta de la experiencia.

Sin embargo, yace bajo la superficie de este desastre una amplia gama de problemas que puntualizan los diversos contextos que constituyen o coinciden con los resultados inmediatos y que limitan la efectividad de respuestas convencionales a desastres. Entre otros, estos incluyen: la inmigración y las condiciones especiales de los hispanoparlantes centroamericanos que habían llegado recientemente y en gran número a Los Ángeles; las tensiones entre las necesidades permanentes de los pobres, las generadas por el terremoto y otras (p.e. reflejadas en las inquietudes sobre los fraudes en la comida y protestas en los centros de asistencia); las quejas por la asistencia desigual a las víctimas del terremoto, las víctimas de los incendios y aquellas que sufrieron pérdidas en la ola de violencia de Los Ángeles en 1992; la conveniencia de una reconstrucción orientada hacia un sistema de transporte automovilístico contra otro que enfatiza el tránsito de masas y la interrelación del transporte con la calidad del aire; las limitaciones de acuerdos intercomunitarios para compartir servicios públicos durante emergencias; la ineficiencia de las iniciativas legislativas centrales para la reducción de desastres (p.e. aquellas que no previeron las fuertes pérdidas en escuelas y que estaban explícitamente designadas para ello); el dilema de FEMA y otras agencias públicas estuvo entre soportar una gran presión publicitaria ante las pérdidas y una demanda ascendente de responsabilidad pública en el manejo de recursos de ayuda y recuperación; y el rol de las indemnizaciones por desastres y un boom anticipado de construcción en una economía regional deprimida que se encuentra en un gran distrito electoral donde los votos son ávidamente disputados en la arena política nacional.

Esta es una lista abreviada de efectos contextuales que claramente trascienden un amplio rango de cuestiones públicas, muchos de los cuales se encuentran más allá de los programas de reducción de desastres. La mayoría de estos problemas requieren la atención conjunta de distintos grupos de expertos y personas sin intereses particulares. Los estudiosos de los desastres han sido lentos en la creación de estructuras conceptuales y metodológicas apropiadas para incorporar estos asuntos. ¡Es tiempo de hacer un mayor esfuerzo para pensar contextualmente!.

Finalmente quisiera regresar al título de este trabajo: "Negociando los contextos de la prevención de desastres". En inglés la palabra "negociar" tiene típicamente dos acepciones: 1. evitar obstáculos; 2. discutir o acordar. Ambos significados son aquí relevantes. Frecuentemente surgen obstáculos a la prevención de desastres debido a resultados que se traslapan, se introducen o se imponen sobre esos desastres. La sociedad necesita negociar los obstáculos para lograr una efectiva prevención de desastres armonizando, articulando y coordinando esfuerzos para atacar problemas colaterales que ocurren en contextos superpuestos. Por otra parte, gracias a que los cambios sociales y ambientales inexorablemente van contra las formas actuales de manejar y pensar los desastres, no podemos evitar la tarea de rediseñar los sistemas de respuesta y prevención. Obviamente esta no es una labor sencilla, especialmente para quienes participan en el manejo de riesgos y están fuertemente presionados para hacer frente a problemas ya existentes. Sin embargo, las condiciones existen para que los investigadores sobre desastres ofrezcan puntos de vista sobre las formas de avanzar.