2. Estudio de Caso de los Desastres de Limón, Costa Rica, de 1991
Allan Lavell
Presentación
Tres advertencias se hacen imprescindibles en lo que se refiere al análisis del caso de los desastres sísmicos y por inundación que afectaron a la Región Atlántica de Costa Rica durante 1991.
Primero, a pesar de que los desastres afectaron tanto a la provincia de Limón como a zonas del área de Turrialba, provincia de Cartago, limitamos nuestro análisis esencialmente a la respuesta a los desastres en la región comprendida dentro de la provincia de Limón. Esto en función de las limitaciones de tiempo y espacio disponibles para el estudio, y en reconocimiento a que la zona de Turrialba comprende, en muchos sentidos, un subconjunto "separado" y específico en lo que se refiere a las formas de gestión de los desastres, a pesar de haberse articulado con la respuesta general desplegada frente a los desastres.
Segundo, el análisis que presentamos subsume el desastre sísmico y el desastre por las inundaciones en un solo cuadro. Esto por la cercanía temporal (abril y agosto) y espacial coincidente de los eventos. O sea, conjuntamente comprenden, en muchos sentidos, un solo periodo de desastres.
Y tercero, en función del espacio disponible, nuestro análisis evita un tratamiento detallado y pormenorizado de las respuestas institucionales desplegadas, buscando concentrarse en el análisis de algunos casos de "respuesta" que ilustran el rango de contextos o situaciones genéricas que surgen y de relevancia en el análisis de modelos institucionales de gestión de desastres, y en las explicaciones que pueden ofrecerse para poder entender los aciertos y desaciertos encontrados.
En este apartado de nuestro análisis, intentamos presentar sucintamente un relato, fundamentalmente descriptivo, de los eventos físicos que asolaron a la región Atlántica (provincias de Limón y cantón de Turrialba, Cartago) entre abril y agosto de 1991; y de sus impactos físicos, económicos y sociales. Tal descripción pretende ofrecer un marco de referencia para el análisis de la gestión de los desastres.
Los Eventos: El Sismo del 22 de abril y las Inundaciones del 11 de agosto, 1991
INSERTAR MAPA 1 DE UBICACIÓN DE LIMÓN APROXIMADAMENTE AQUÍ
En Panamá el impacto fue circunscrito a las zonas fronterizas de Costa Rica, en la provincia de Bocas del Toro.
El sismo se produjo en una falla local ubicada en el Valle del Río Telire (afluente del Río Sixaola), con su epicentro a unos cuarenta kilómetros al sudoeste de la ciudad de Limón, cabecera de la provincia, y con una profundidad de 21 km2.
Esta zona está sometida a intensas fuerzas debido a la cercanía del llamado Cinturón Deformado de Panamá y el continuo ascenso de la Cordillera de Talamanca, siendo común en esta región fallamientos con mecanismos focales inversos. La falla responsable del sismo corre paralela a la costa con un plano de ruptura inclinado 52 grados hacia la Cordillera.
Intensidades máximas de hasta 10 grados en la escala Mercalli modificada fueron sentidas en la zona de Limón y alrededores; las altas intensidades fueron "limitadas" a la región Atlántica y las laderas montañosas limítrofes, la masa montañosa amortiguó el impacto en las zonas del Valle Central, área de máxima densidad demográfica, económica y de infraestructura del país (área metropolitana de San José, en particular).
Dentro de la historia sísmica de la región Atlántica, el sismo de abril de 1991 no era un evento aislado, a pesar de la sorpresa que significó para la comunidad científica nacional y la población regional (y nacional). Esta región se consideraba un "oasis" sísmico, y dentro de la zonificación sísmica del país se calificaba de "bajo riesgo".
Esta calificación, que sería justificada en cuanto a la tasa de recurrencia de eventos, no es así en lo que se refiere a la historia de eventos de alta intensidad. Sin embargo, la "memoria colectiva" había borrado esa misma historia del mapa sísmico del país, y de la inteligencia de los expertos locales. Como se recordaría posteriormente, la región Atlántica había sufrido un sismo de 7.4 grados en 1916, con similar intensidad al de 1991, y otro en 1952 de magnitud algo más baja. El aislamiento de la región del centro del país en esas fechas, su baja densidad demográfica y de infraestructura y su poca proyección económica en el plano nacional ayuda a explicar el olvido de estos eventos. Esto es aun más cierto en el caso de otros dos sismos que se reportaron en 1822 y 1798, para los cuales no existen registros científicos sino solamente informes de las autoridades de la región. Sin embargo, todo pareciera indicar que sus intensidades se acercaban o excedían los 7.0 grados Richter. La falta de una consideración de la sismicidad histórica de la región y la noción de su bajo riesgo a eventos importantes, ayudaría en parte a explicar el bajo nivel de preparación existente para enfrentar la emergencia de abril de 1991.
El sismo de abril de 1991, fue seguido por cientos de réplicas menores, de las cuales uno de 5.2 grados registrado una semana después (el lunes 29 de abril) fue el único de mayor importancia, causando un renovado temor y consternación en la población regional. Para los grupos indígenas de Baja y Alta Talamanca hubo un significado mitológico en los sismos de los "lunes", reforzado por las inundaciones que los siguieron, también los lunes del 6 de mayo y del 11 de agosto.
Las repercusiones del sismo principal en la fisonomía, geomorfología y ecología de la región afectada fueron notorios, y un factor crítico para explicar las grandes inundaciones sufridas en la región durante la segunda semana de agosto de 1991. El sismo produjo un levantamiento de la corteza terrestre de entre 190 cm. cerca de Piuta y de 10 cm. en Boca de Matina. Algunos expertos informaron de un levantamiento cercano a 4 m. en la zona de Río Blanco-Moín, al norte de la ciudad de Limón. El levantamiento de la corteza tuvo como consecuencia la exposición de zonas coralinas a lo largo de la costa, un cambio en la dirección y pendientes de los cauces fluviales, y fue acompañado por extensas zonas de licuefacción, el levantamiento de arena y lodo y la contaminación salina de pozos y depósitos de agua dulce.
El impacto físico más devastador del sismo ocurrió en las cuencas de un número importante de los ríos principales de la región. Extensa deforestación "natural", avalanchas y deslizamientos y apresamiento de ríos sufrieron las cuencas de los ríos Chirripó, Banano, Bananito-Estrella, Telire-Sixaola, Tuis-Quebrada Leona y Cuba-Toro. El lavado o desestabilización de suelos significaba que con las primeras lluvias posteriores al sismo, los ríos arrastraban grandes depósitos de tierra hacia las cuencas bajas, rellenando los canales y conduciendo a levantamientos de los niveles de los cauces hasta 1.50 m. La pérdida de cobertura vegetal y el aumento de la velocidad y cantidad de escurrimiento pluvial hacia los cauces de los ríos, aumentaba las probabilidades de desbordamientos e inundaciones en las cuencas bajas, situación que se dio con gravedad durante agosto de 1991.
El 11 de agosto, complicado por la presencia de una onda tropical sobre la costa caribeña (Atlántica), gran número de los ríos de Limón y Turrialba se desbordaron causando las peores inundaciones sufridas en la región en años, si no en décadas. Las inundaciones más fuertes se experimentaron en las zonas aledañas a los ríos Estrella, Sixaola, Banano, Chirripó, Reventazón, Aquiares y Turrialba, pero gran número de los otros ríos de la región también rebasaron sus límites. El impacto del sismo en la fisonomía de la región sirvió para convertir las inundaciones recurrentes, típicas de esta época del año, en un evento excepcional y de emergencia generalizada. Para poner solamente dos ejemplos del aumento de los caudales de los ríos, el Chirripó llegó a tener un nivel de 9.5 m. comparado con sus límites normales de 1.70 m. y el Sixaola un nivel del 6.0 m. comparado con 1.5 m. bajo condiciones normales.
Las inundaciones constituyeron, en fin, una acentuación del desastre sísmico de abril, afectando las mismas zonas y poblaciones y arrasando con muchas de las obras de rehabilitación ya realizadas posterremoto (caminos rurales, puentes, viviendas, sistemas de agua potable, etc.) y atrasando la rehabilitación de los cultivos comerciales y de subsistencia. En este sentido, el evento sísmico y las inundaciones comprenden desde cualquier punto de vista un solo periodo de desastres, impuesto a una región y población con altos niveles de vulnerabilidad física, económica y social.
Los Impactos Sociales, Infraestructurales y Productivos
PÉRDIDAS ECONÓMICAS EN INFRAESTRUCTURA Y PRODUCCIÓN AGRÍCOLA
|
SECTOR |
DAÑOS PRINCIPALES O PÉRDIDAS |
COSTO ECONÓMICO (en millones de ¢) |
|
1. Acueductos Rurales |
Tuberías, tanques de almacenamiento, bombas, tanques de recolección, pozos y conexiones a domicilio |
2,700.0 |
|
2. RECOPE |
Tanques de almacenamiento, tubería, (Refinería) sistemas de bomba, área de procesamiento de materias primas |
8,000.0 |
|
3. Telecomunicaciones |
Redes y edificios |
44.3 |
|
4. Electricidad |
Redes y edificios |
79.6 |
|
5. Comercio Exterior |
Muelles, edificios de aduana y equipo industrial |
24.7 |
|
6. Agricultura |
Producción bananera (incluye infraestructura) Bananos listos para exportación Producción agrícola de pequeña escala |
3,583.6 3,488.7 30.0 |
|
7. Educación |
Escuelas dañadas (41) o demolidas (4) Universidad de Costa Rica |
125.0 100.0 |
|
8. Red vial e infraestructura de transporte |
Carreteras nacionales (incluye puentes) Carreteras secundarias Caminos municipales Aeropuerto Infraestructura portuaria |
938.0 153.0 336.2 20.6 1,788.0 |
|
9. Salud |
Centros de salud, centros de salud rurales, asilos, centros de niñez Clínicas y hospitales |
44.2 500.0 |
|
10. Ferroviaria |
Vías férreas (114 km.) Puentes (4) Casa de reparaciones Equipo de mantenimiento y edificios |
531.1 106.6 325.0 130.0 |
|
11. Vivienda |
|
5,600.0 |
|
TOTAL |
|
28,618.0 |
DAÑOS A LA VIVIENDA
|
PROVINCIA Y LOCALIDAD |
DESTRUIDAS/ INHABITABLES |
SEVERAMENTE DAÑADAS |
DAÑOS LEVES |
TOTAL |
|
1. Limón |
|
|
|
|
|
Barras |
53 |
14 |
0 |
67 |
|
Bataan |
303 |
242 |
158 |
703 |
|
Bomba |
356 |
309 |
124 |
789 |
|
Cahuita |
189 |
106 |
23 |
318 |
|
Colina (Limón) |
350 |
386 |
445 |
1181 |
|
Corales |
38 |
86 |
161 |
285 |
|
Cristóbal Colón |
357 |
379 |
313 |
1049 |
|
Limón Centro |
678 |
905 |
728 |
2311 |
|
Liverpool |
95 |
114 |
89 |
298 |
|
Matina |
741 |
271 |
142 |
1154 |
|
Moín |
181 |
154 |
147 |
482 |
|
Pueblo Nuevo |
172 |
110 |
118 |
400 |
|
Siquirres |
41 |
109 |
47 |
197 |
|
Sixaola/Talamanca |
351 |
426 |
94 |
871 |
|
Sin especificar |
19 |
27 |
11 |
57 |
|
TOTAL |
3924 |
3638 |
2600 |
10163 |
|
|
|
|
|
|
|
2. Cartago |
|
|
|
|
|
Turrialba Centro |
73 |
257 |
175 |
505 |
|
Suiza |
178 |
247 |
98 |
523 |
|
Santa Cruz |
32 |
68 |
45 |
145 |
|
Tuis |
41 |
74 |
40 |
155 |
|
Tayutie |
31 |
120 |
43 |
194 |
|
Pavones |
22 |
49 |
19 |
90 |
|
Jesús María |
6 |
39 |
17 |
62 |
|
Otras localidades |
35 |
84 |
64 |
173 |
|
TOTAL |
408 |
938 |
501 |
1847 |
La zonificación del impacto: hacia un entendimiento de las formas diferenciadas de respuesta
Como hemos comentado anteriormente, el sismo y las inundaciones tuvieron su mayor impacto en una área de unos 9.000 km2 en Costa Rica. Sin embargo, este territorio dista de presentar un conjunto homogéneo visto desde la perspectiva de su conformación físico-natural o humano-social o desde la perspectiva del impacto físico o humano de los eventos.
El grado y las características del impacto fueron condicionados por las diferenciaciones objetivas en el espacio físico y humano, permitiéndonos así hablar de una espacialidad o regionalidad de los desastres. Esto tiene gran importancia en el entendimiento de los procesos de gestión de los desastres. En este otro sentido, es posible hablar no de un solo desastre sino de varios desastres producto de un único evento.
En lo que se refiere a lo físico-natural propiamente dicho, la intensidad (en términos destructivos o desorganizadores) del sismo no estuvo directamente relacionado con la distancia del epicentro en sí, sino condicionado por aspectos como el grado de levantamiento de la corteza terrestre y las condiciones del subsuelo que propiciaban procesos de licuefacción, filtración de aguas marinas, etc. De este modo, algunas de las mayores intensidades absolutas y la desorganización condicionada por estas intensidades, se sufrieron en las zonas de Limón y cercanías, en los límites extremos de la zona de desastre. Así por ejemplo, los poblados de Bataan, Matina, Zent, Estrada y 28 Millas, ubicados al oeste de la ciudad de Limón, tuvieron mayor intensidad e impactos infraestructurales que muchos poblados en la zona de Talamanca, próximos al epicentro.
A pesar de la indudable importancia de las características físicas del sismo en términos de la espacialidad del impacto, son, sin embargo, las características sociales del territorio las que permiten más claramente distinguir distintas zonas de desastre y, posteriormente, zonas de respuesta diferenciadas.
En particular, podemos distinguir cuatro zonas distintas. Primero, la ciudad de Limón y una serie de poblados en proximidad a la carretera principal que comunica esta ciudad a Siquirres y San José. Esta zona se tipifica por una alta densidad relativa de población (y de concentración urbana), infraestructura económica y social y actividades económicas de importancia regional y nacional. Segundo, la zona comprendida por el Valle de la Estrella, con una población dispersa rural organizada en torno a grandes fincas bananeras y una economía semicomercial y de subsistencia. Constituye una zona de crítica importancia para la economía nacional dado el peso de las exportaciones bananeras que se originan en la zona. Tercero, la zona del Alto y Baja Talamanca, en el sur de la provincia, caracterizada por una población dispersa, ubicada en pequeños poblados de orígenes negro, indígena y mestizo y dedicada a la producción agrícola, al turismo y el comercio en pequeña escala y que presenta alguno de los niveles más altos de pobreza, analfabetismo y morbilidad en el país. Y, cuarto, la zona de Turrialba, montañosa, con algún grado de concentración urbana y una alta dispersión demográfica en poblados indígenas. Esta zona es claramente diferenciada de la provincia de Limón, expresando un subconjunto espacial de características distintas. Como hemos comentado con anterioridad, nuestro análisis de la respuesta al desastre presentado adelante no considera en profundidad esta última subzona.
En el siguiente apartado tendremos la oportunidad de analizar los procesos históricos que han conducido al desarrollo de esta zonificación, la cual, como hemos insistido, reviste una gran importancia para entender las formas diferenciadas de respuesta social desplegadas frente a los desastres en la región.
Reseña Geográfica
La provincia de Limón comprende un territorio de 9.150 km2, ubicada en la Vertiente Atlántica de Costa Rica (51,000 km2). Administrativamente, constituye una de las siete provincias en que se divide el país. Internamente, se subdivide en seis cantones (niveles de gobierno local) que son: Guácimo, Pococí, Matina, Limón (la capital de la provincia), Siquirres y Talamanca.
Geográficamente, comprende una extensiva área de planicie costeña y las laderas y componentes de las zonas montañosas de la Cordillera de Talamanca y Central, mostrando niveles altitudinales que varían entre los 0 y los 3,000 metros sobre el nivel del mar. Atravesada por las cuencas de ocho ríos importantes, comprende una región de amplia diversidad biológica, principalmente de tipo trópico-húmedo, y cuenta con varias zonas de protección ecológica (Parques Nacionales, Reservas de Fauna Silvestre y Forestales, etc.) Los niveles de precipitación promedian los 2,000 mm. anuales, con áreas de las laderas cordilleranas que reciben hasta 9,000 mm.
La población total de la provincia sumaba un estimado de 224,000 personas en 1990, de las cuales el 70% se registraron como rurales y el 30% como urbanas. En adición a la población migrante mestiza, negra y china que tipifica la región, cuenta con nueve territorios indígenas, ubicados principalmente en el Alto y Bajo Talamanca y en la zona de Chirripó.
La ciudad de Limón, con una población estimada de 60.000 personas en 1990, constituye el único centro urbano de importancia regional, siendo la segunda ciudad de importancia en el país fuera del Área Metropolitana de San José.
La provincia de Limón: El Contexto y su Conformación Histórica
La provincia de Limón corresponde a una de las seis regiones de planificación establecidas en Costa Rica, denominada Región Huetar Atlántica.
Conceptuada como "periférica" (Carvajal 1991) o "espacio vacío" (Valverde y otros 1985) hasta finales del siglo pasado, exhibe hasta hoy la herencia de la implantación del cultivo bananero, que se expresa en términos económicos, sociales, políticos, culturales y ecológicos.
Dicha herencia se traduce en la actual dependencia económica de actividades agroexportadoras y portuarias; una particular integración política respecto del resto del país; deprimidos indicadores socioeconómicos y un perfil cultural particular resultado de la diversidad étnica. Esto último, por la inmigración masiva de negros antillanos y un número importante de chinos durante el siglo pasado, además de la población mestiza y de ascendencia hispana y la población aborigen asentada esencialmente en el cantón de Talamanca.
COSTA RICA Y REGIÓN HUETAR ATLÁNTICA:
TASAS DE DESEMPLEO ABIERTO
(1987-1992)
|
AÑOS |
PAÍS |
REGIÓN HUETAR ATLÁNTICA |
|
1987 |
5.6 |
7.1 |
|
1988 |
5.5 |
7.5 |
|
1989 |
3.8 |
3.8 |
|
1990 |
4.6 |
5.7 |
|
1991 |
5.5 |
4.7 |
|
1992 |
4.1 |
8.2 |
Finalmente, la región está sellada por una importante representación religiosa o eclesial. La dominante Iglesia Católica está liderada por el obispo más combativo y socialmente comprometido en el país, característica que toman gran número de los curas locales. Seguidores del difunto Arzobispo Monseñor Sanabria, su posición ha sido "contraria" a la jerarquía eclesial del país durante los últimos años. El Obispo Coto ha sido un constante crítico de los atropellos sociales de las compañías bananeras en la región y defensor de los intereses de los pobres urbanos, campesinos e indígenas.
Similar posición ha sido típica, en general, de las Iglesias protestantes históricas (Metodista, Episcopal, Luterana, Bautista y Pentecostal), cuya presencia en la región data de las migraciones de población negra a Limón en el siglo pasado. Estas Iglesias históricas se acompañan por un elevado y creciente número de sectas protestantes, evangélicas, en general de signo conservador y fundamentalista. De las Iglesias de la región, todas con lazos directos con la comunidad, ha existido una relación de colaboración más que de antagonismo entre las protestantes históricas y la católica, no así con las sectas.
Gestión y Respuesta a los Desastres
CRONOGRAMA Y DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES COMPONENTES
DE LA GESTIÓN DE LOS DESASTRES
|
FECHA |
SUCESO O EVENTO |
NIVEL ESPACIAL O UBICACIÓN |
PRINCIPALES INSTITUCIONES PROTAGONISTAS |
|
1. Crisis |
/Emergencia |
|
|
|
22/04/91 (3:57 p.m.) |
Sismo Limón-Telire |
provincia de Limón y zona de Turrialba, Cartago |
|
|
22/04/91 |
a) Organización, Respuesta Inmediata Local |
provincia de Limón y subconjuntos |
Comisión Local de Emergencias (Limón Ciudad), Cruz Roja, Limón, Hospital Tony Facio y sistema de salud Organizaciones Locales de Búsqueda y Rescate |
|
|
b) Reconocimiento de campos desde San José |
provincia de Limón y subconjuntos |
Comisión Nacional de Emergencias Ministerio de la Presidencia |
|
23-24/04 1991 |
a) Movilización de Recursos Humanos y Materiales desde San José |
Limón centro y zona inmediata principalmente |
Comisión Nacional de Emergencias Cruz Roja Nacional Instituciones Gubernamentales (electricidad, teléfonos, acueductos y alcantarillados y obras públicas y transporte) |
|
|
b) Equipos Internacionales de Rescate |
Limón Centro, principalmente |
Equipo Británico y Suizo |
|
|
c) Puente aéreo médico |
Limón-San José |
Hospital Tony Facio Cruz Roja Hospitales de San José |
|
|
d) Llegada equipos aéreos (helicópteros) |
provincia de Limón con base en la ciudad de Limón |
Fuerzas Aéreas Sandinistas, EE.UU, Honduras, ONUCA (Naciones Unidas) |
|
25/04/91 |
Nombramiento de Coordinadores de la Emergencia |
a) Global b) Limón centro Sur de Limón y Turrialba c) Matina, Bataan Zent, Estrada |
Ministro de la Presidencia Ministro de Agricultura Presidente Ejecutivo del INVU |
|
26/04/91 |
Formación Comisión Popular de Emergencia |
Limón |
FETRAL APDE Iglesia Episcopal y otras ANAVI Organizaciones de Base (Coordinadora Campesina, Unión de Pequeños Agricultores de Limón, etc.) |
|
|
Formación Comisión Popular de Emergencias de San José |
San José |
Consejo de Centros CECADE Coordinadora de Barrios ACJ, y otras ONGs |
|
27/04/91 |
Apertura paso terrestre |
San José-Limón |
Ministerio de Obras Públicas |
|
1º/05/91 |
Finaliza Fase Oficial de Emergencia e inicia Fases de Rehabilitación y Reconstrucción |
Limón Turrialba |
Comisión Nacional de Emergencias Ministerio de la Presidencia Ministerios Sectoriales |
|
2. Fase |
de Rehabilitación y |
Reconstrucción |
|
|
05/91 |
Instalación Plan de Vigilancia de Cuencas |
Limón-Turrialba |
Comisión Nacional de Emergencias Organizaciones Locales ICE |
|
16/05/91 |
Publicación Plan Regulador de la Reconstrucción |
Limón Turrialba |
Comisión Nacional de Emergencias Ministerio de Obras Públicas |
|
19/05/91 |
Se forma Comisión Permanente de Emergencia y Reconstrucción de Talamanca |
Zona de Alta y Baja Talamanca, sur de Limón |
Fundación Guilombé Organizaciones y Representaciones Locales |
|
11/08/91 |
Inundaciones |
Limón Turrialba |
Comisión Nacional de Emergencias Cruz Roja |
|
31/08/91 |
Instalación CabildoAbierto, Municipalidad de Limón |
Limón |
Municipalidad y fuerzas vivas de Limón |
|
03/09/91 |
Se forma Comisión Intergubernamental para la Reconstrucción |
Limón Turrialba |
Ministerio de la Presidencia Comisión Nacional de Emergencias Ministerios e Instituciones Autónomas del Gobierno |
|
18/10/91 |
Bloqueo de Calles y Movilización Popular |
Limón centro y acceso a la ciudad |
Cabildo Abierto ANAVI Otras organizaciones locales |
|
22/10/91 |
Negociación Gobierno con Comisión Cabildo Abierto |
Limón centro |
Ministerio de la Presidencia Comisión del Cabildo Abierto |
|
23/10/91 al 15/11/91 |
Negociación Gobierno Comisiones Locales Sectoriales |
Limón |
Ministerios del Gobierno y Autónomas con representantes Locales del Cabildo Abierto |
|
01/92 |
Comisión FETRAL-Cámara de Exportadores de Banano para negociar Reconstrucción con el Gobierno |
Limón/San José |
FETRAL CADEXO Municipalidad de Limón |
|
04/92 |
Evaluación logros de reconstrucción de ONGs, sectores populares e institucionales gubernamentales |
Limón centro |
APDE ACJ Coordinadora Campesina otros |
Cada organización o institución comprendida bajo los tipos específicos tiene sus propios puntos de referencia y proyección social, ámbito espacial de acción, características decisorias, rango de actividades, etc., que les son propias y que existen con anterioridad, o que, en el caso de organizaciones "emergentes", se perfilan durante su actuación en el contexto coyuntural de un desastre. Además, las instituciones pre-existentes tienen sus propios nexos, alianzas, áreas de colaboración e identificación social, filosófica o práctica, y "antagonismos" con algunas de las otras instituciones, previo al desastre. Esta suma de relaciones y características influye de forma importante en su razón y forma de actuar durante la emergencia o las fases de rehabilitación y reconstrucción. En seguida, analizaremos las características de la respuesta, organizadas por ejes institucionales y conjuntos de relaciones institucionales fundamentales.
Los primeros tres días de la emergencia fueron sellados por severos problemas en la coordinación de las tareas de socorro a la población. El problema de jerarquía y autoridad se reflejaba en las alusiones reiteradas de la prensa nacional en cuanto a la presencia de demasiados "jefes" o "caciques" en el escenario del desastre. La complejidad del contexto de coordinación entre entes del mismo gobierno y entre éstos y la Cruz Roja Nacional, por ejemplo, fue complicado por la ingerencia o intentos de ingerencia de distintos sectores políticos nacionales, regionales y locales (Lavell 1991).
La amplia zona afectada, en la que se distinguía, por un lado, la ciudad de Limón y zonas aledañas en que se concentraba cerca de la mitad de la población de la "zona de desastre", además del mismo centro de operaciones de socorro, y, por otro, el resto de la provincia con mucha población dispersa afectada, incomunicada por tierra y con poca presencia de las instituciones públicas, acentuaba la complejidad del problema de coordinación y distribución.
La situación que prevalecía conducía a protestas de diversos sectores de la población sobre una distribución sesgada o desigual del socorro, tanto en la ciudad de Limón como entre esta y las zonas más alejadas de la provincia. Muchos de los sectores involucrados en las tareas de socorro expresaban que existía una sobreoferta de ayuda alimentaria, con malos canales de distribución en Limón Centro, y una escasez relativa en las zonas rurales y dispersas. Este contexto se habría explicado tanto por el problema de coordinación, duplicidad de esfuerzos y la cercanía de la población de Limón al punto de entrada del socorro a la provincia y de control logístico de las actividades, como por el peso "político" de la población urbana dentro de un contexto de una amplia insatisfacción con el gobierno por el impacto o temido impacto de sus políticas económicas, de ajuste estructural, en la región, y el continuo abandono en que está inmersa.
El socorro se habría convertido, de acuerdo con algunos observadores, en un mecanismo para "captar" o apaciguar una población resentida por el abandono histórico y coyuntural de la provincia y su capital. Aquí es importante anotar que con anterioridad al sismo, diversos sectores de la ciudad, impulsados por los principales sindicatos, ya tenían planeada una huelga general o paro cívico para el 25 de abril, en protesta por las políticas gubernamentales y su impacto en la región, situación que habría pesado en el posible contenido "político" de las tareas de socorro y en términos de la relación de los organismos gubernamentales con los sectores populares y sus representantes. Esto, independientemente de la voluntad y entrega de los funcionarios públicos a las tareas de la emergencia.
Dentro de este contexto global, la CNE no tuvo suficiente ascendencia o autoridad para imponerse como el ente coordinador único y legítimo de las tareas durante estos primeros días. La debilidad o inexperiencia de la Comisión Local de Emergencias solamente creaba una confusión en términos de su papel vis a vis con la CNE y otros sectores gubernamentales. La confusión que existía fue, obviamente, más notable en aquellas actividades donde varios organismos se arrogaban funciones similares o en donde se requería coordinación entre sectores. Sin embargo, en actividades más sectorializadas, con responsabilidades claramente delineadas por función institucional, la respuesta fue más clara y nítida. Así, la rehabilitación de los sistemas eléctricos, telefónicos, de aguas y alcantarillados y de las carreteras principales fue llevada a cabo con relativa celeridad y eficiencia; y, la atención médica básica y de los lisiados fue realizada cabalmente por las autoridades competentes, asistidas por la eficiente labor de la organización internacional Médicos sin Fronteras.
Los problemas de coordinación con la autoridad sobre las actividades de emergencia condujeron al gobierno a "sustituir" el mando de la CNE, nombrando a su ministro de la presidencia como coordinador global de la emergencia, al ministro de agricultura como coordinador para la ciudad de Limón, sur de la provincia y Turrialba, y al presidente ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo como coordinador para el cantón de Matina. Esta decisión fue implementada el 26 de abril y se mantuvo hasta el 1 de mayo, cuando fue declarada oficialmente cerrada la fase de emergencia. Con esta decisión, el problema de autoridad y mando fue esencialmente superado. Las tareas las seguían realizando las mismas instancias presentes con anterioridad.
Más allá del acto de "sustitución" de la CNE en sí, el nombramiento de los ministros inevitablemente trae a colación el problema más general de cuál es la autoridad más competente y funcional para dirigir un proceso de emergencia. Si la instancia legalmente encargada dista del status político o de la autoridad suficiente, claramente se requiere de reformas que den cuenta de esta situación y que concilien el necesario carácter tanto técnico como político de las instancias de coordinación en casos de desastre. Si una decisión de esta naturaleza se impusiera en un futuro desastre, habría que considerar la opción de ligar la CNE directamente a la Presidencia, haciendo así su mando y control responsabilidad directa (o delegada) del Ministerio superior del Gobierno.
La naturaleza centralizada de la CNE (y también de otras instancias que participaron en la emergencia) y el efímero nivel de desarrollo de sus órganos regionales y locales significa esencialmente que constituye un ente "josefino", con poco conocimiento de la realidad y el territorio en la zona afectada por el desastre.
A la vez que se demostraba una amplia vocación humanitaria en el hecho de que múltiples instituciones hicieran una transferencia masiva de recursos humanos de la región central del país hacia la costa Atlántica, también se marcaban sus propias contradicciones en lo que se refiere al trabajo en un medio desconocido, constituido en gran parte por la zona rural y dispersa. Inclusive una institución probada como es la Cruz Roja Nacional, en toda la región Atlántica solamente contaba con unos 25 efectivos permanentes o voluntarios-permanentes en el momento del sismo, requiriendo la movilización de 250 efectivos desde el Valle Central y otras partes del país.
En un segundo orden de problemas, la CNE no prevía ni suscitaba la participación -legal o formal- de las organizaciones de la sociedad civil (ONGs, de base, iglesias, etc.). Es decir, las formas de participación, derechos y obligaciones no estaban reglamentadas.
Esta combinación de centralismo y la no participación popular reglamentada trajo una serie de problemas en la gestión del desastre, y explica algunos de los desaciertos enfrentados en la coordinación y el impulso del trabajo fuera de la zona urbana de Limón. Desconocimiento de la ubicación de poblados, falta de familiaridad con el terreno (y de las rutas alternas de acceso), desconocimiento de costumbres sociales o culturales, entre otros, seriamente dificultaron la relación con la "periferia" de la región.
El conocimiento íntimo del territorio es propiedad de la población misma, sus organizaciones o representaciones. Al principio de la emergencia hubo una clara reticencia de las instituciones estatales (si no "prohibición") de trabajar conjuntamente con las organizaciones de base. También existía una relación no reglamentada y hasta de tensión con las ONGs involucradas en la emergencia.
En el primer caso, la tensión histórica entre el gobierno nacional y las representaciones populares regionales, combinada con la huelga o paro cívico previstos en la región (para el 25 de abril, de acuerdo con algunos informantes) habría teñido la posible relación y colaboración entre los niveles político-formales y lo popular. En el caso de las ONGs, la exigencia de la autonomía en sus acciones y una desconfianza de muchas en la CNE, como ente gubernamental, frente a la "obligatoriedad" legal de que las donaciones para las emergencias sean canalizadas por el ente oficial, estaban en la base de las tensiones. En este sentido, varias ONGs explícitamente buscaban impedir la canalización de ayudas vía la Comisión, como en el caso de la Cruz Roja Internacional. Pocas entablaron una relación directa y voluntaria con la CNE, buscando mecanismos o medios para operar "independientemente".
Sin embargo, la realidad del contexto, y el importante, si no crítico papel que estas organizaciones están llamadas a jugar, significaba un necesario acercamiento entre lo gubernamental y lo civil. Esto fue acelerado por la creación de las Comisiones Populares de Emergencia en Limón, San José y Talamanca (ver siguiente sección), y finalmente cotejado por las autoridades a nivel institucional. En fin, las organizaciones populares jugaron un papel destacado en los procesos de evaluación de daños y necesidades (incluyendo la vivienda, al "servicio" de la Comisión Especial de Vivienda); y, en el acceso a territorios dispersos y alejados del centro de Limón, entre otras cosas.
Sobre este aspecto de la relación "antagónica" entre instituciones gubernamentales e instituciones de la sociedad civil, es importante resaltar una situación que sirvió para facilitar la colaboración. Así, a veces existe una disyuntiva entre la relación institucional (político-técnico) per se, y la relación entre los empleados o profesionales de estas instituciones (lo personal-humano).
En el caso de un país pequeño como Costa Rica, existe una comunidad de amistades, profesional, de parentesco, de relaciones laborales o de estudio, etc., que hace el mundo bastante pequeño. En el caso de Limón, varias fricciones "institucionales", incomprensiones o incompatibilidades fueron superadas por la existencia de relaciones personales anteriores de las personas involucradas. Funcionarios de la CNE, quienes habían sido empleados de la Cruz Roja o que tenían lazos de colaboración y simpatías con el movimiento popular o con las iglesias ayudaron, por ejemplo, a armar sistemas de colaboración "vedados" por la "política institucional". Estos aspectos no pueden ser pasados por alto en una consideración de la respuesta institucional a los desastres.
Las lecciones aprendidas con la gestión de los desastres de Limón, en el área de la colaboración y concatenación de la acción del gobierno con "lo civil" y en cuanto a la centralización-descentralización no pasaron desapercibidas. Los desastres constituyeron, en sí, escenarios o teatros para el aprendizaje. A raíz de las experiencias vividas, la CNE ha hecho importantes esfuerzos, después del sismo, para agilizar la descentralización, fomentar la participación local y "reglamentar" la relación con las ONGs en el país. Además, rápidamente incorporó la lección de la importancia de los grupos locales en su plan de vigilancia de cuencas, el cual fue impulsado después del sismo para prevenir los posibles efectos de la aumentada probabilidad de inundaciones en la región.
Para finales de 1991 ya se habían tomado las medidas para la elaboración del Primer Plan Nacional de Emergencias, que fue dado a conocer por el Consejo de Gobierno a mediados de 1993 y está a la espera de ser aprobado por los legisladores nacionales. Un anexo de ese documento trata precisamente de la participación y la coordinación con las ONGs, sector que hasta la fecha ha realizado varias reuniones para establecer las bases de colaboración entre sí. Impulsados por la CNE y CARE de Costa Rica, estos esfuerzos toman forma paulatinamente hoy en día. Sin embargo, en sí no distan de exhibir su propia lógica y dinámica que, de alguna forma, replica lo sucedido durante el desastre sísmico de Limón. Así, la mayoría de las ONGs que colaboran activamente en la conformación de un sector de colaboración con la CNE son aquellas que tuvieron nexos cercanos de relación entre sí durante la emergencia y con la CNE. Además, la mayoría se distingue por ser ONGs internacionales. El conjunto de ONGs nacionales existentes, con alguna experiencia en la gestión de desastres, no se han integrado tan fácilmente al sector, así como no establecieron nexos cercanos de relación con la CNE durante la emergencia, optando la gran mayoría por operar inicialmente a través de las Comisiones Populares de Emergencia que se formaron en San José, Limón o Talamanca o de forma independiente (ver el siguiente apartado).
El aspecto más visible del impacto del sismo de abril era la destrucción de infraestructura en la provincia de Limón, particularmente la vial y portuaria, los sistemas de agua potable y alcantarillados, de energía y la vivienda. Este impacto tuvo una necesaria repercusión en términos del funcionamiento de la economía regional, tanto en aspectos productivos como comerciales, interrumpiendo los flujos interregionales e internacionales de productos particularmente agrícolas.
Esta generalización debe hacerse, sin embargo, para dar cuenta de los distintos componentes sociales de la infraestructura y la producción, y con ello ayudar a comprender la dirección dada a la reconstrucción por las instituciones gubernamentales. Es así como encontramos dos tipos de infraestructura. Por una parte, existía lo que se puede llamar la "gran" infraestructura, importante para facilitar las interrelaciones regionales dentro del país y con el exterior (la importación-exportación), para la enorme producción, principalmente de banano y de la refinería de petróleo. Estos componentes son vitales para el funcionamiento de la economía nacional, o sea, delimitan o potencian la función nacional de la economía regional. Por la otra, existía la infraestructura y la producción "básica" de la región -los caminos secundarios, pozos y sistemas de agua rurales, la vivienda marginal, la pequeña producción y comercio urbano y rural, etc., de crítica importancia para el funcionamiento de la economía regional per se y la vida de sus pobladores, la mayoría pobres. El imaginario del desastre, proyectado por los documentos y evaluaciones oficiales, y en determinada medida por la prensa, se concentraba en el componente de la gran infraestructura y producción, rezagando al segundo.
Este contexto nos remite a una consideración de la "imagen" de los desastres que se maneja, que parece requerir la presencia de altos números de muertos (que no había en Limón) y una gran destrucción infraestructural, o sea, grandes obras o edificaciones y pérdidas grandes y económicamente onerosas en la producción. Estas características tipificaban la infraestructura y la producción de punta o de avanzada en la provincia de Limón, pero no así la de la economía pequeña, semicomercial o de subsistencia. Estos sectores vivían en un contexto de desastre permanente y el sismo no cambió esta situación, en gran medida, para el observador "externo". La pobreza y el desastre se combinaban en un solo escenario de destitución.
La necesidad de grandes impactos visibles para poder constituir en la mente de las personas la idea de "desastre" o "emergencia" se refleja en una anécdota citada por varios informantes entrevistados en el transcurso de nuestro estudio. Así, comentaron cómo en un momento pasó por un pueblo de la zona indígena de Talamanca una unidad de la CNE. Al ver a las personas sentadas al lado del camino, comiendo plátanos, un miembro del grupo comentó que "aquí no hay emergencia, solamente mucha pobreza".
El desastre de la gran mayoría de la población regional pasó desapercibida al mundo externo, por estar envuelta y escondida en la economía marginal preexistente de los pobladores. La capacidad de separar el componente de avanzada del componente marginal, en las economías de la periferia nacional, es mucho mayor que en el caso de los grandes desastres en zonas urbanas o metropolitanas, donde estos se condensan o se entremezclan en un solo espacio. El desastre de Limón tenía su propia zonificación o territorialidad -una zona de avanzada, concentrada en la ciudad de Limón, en las márgenes de la carretera a San José y en la economía bananera de fincas grandes; y otra, comprendida por las zonas del pequeño campesinado, indígena, negro-costeño hacia el sur de la provincia y en las laderas montañosas.
El proceso de reconstrucción impulsado por el gobierno (con la asistencia de organismos internacionales) privilegiaría la restitución de lo moderno y rezagaría lo marginal, perpetuando así o repitiendo el proceso histórico de "desarrollo" regional. Este acento fue marcado desde el principio del desastre al declarar el presidente del país, que la prioridad en la rehabilitación se daría a las carreteras y al puerto, por su importancia para la economía nacional. Esta priorización, que no dista de tener un alto grado de racionalidad a corto plazo, se impuso, sin embargo, a lo largo de los dos años posteriores al evento.
La pauta de la reconstrucción se marcó tanto en los documentos de evaluación de impactos, como en el Plan Regulador de la Reconstrucción, publicado en mayo de 1991, apenas unas semanas después del sismo. Ambos soslayan casi por completo los sectores rezagados, tanto en términos infraestructurales como productivos, concentrándose en la gran infraestructura y producción. Aun en el proceso de reconstrucción en sí, aquellos sectores gubernamentales de relevancia social como son los hospitales, clínicas y escuelas quedaron rezagados frente a los sectores económicos fuertes.
El Plan Regulador de la Reconstrucción (Comisión Nacional de Emergencias, mayo de 1991) refleja muchos de los problemas de procedimiento y de concepción que se presentaron en el caso del desastre de Limón, aspecto que se resaltó más tarde con la formación de la Comisión Coordinadora Interinstitucional para la Reconstrucción (en setiembre de 1991), ente encargado de dar seguimiento a las obras impulsadas por el gobierno.
Por ley, el ente encargado de la elaboración del Plan Regulador y de la coordinación de su implementación es la Comisión Nacional de Emergencias. Sin embargo, una vez más la legislación fue más avanzada que la realidad, en términos de los recursos materiales y humanos disponibles para su implementación. Así, frente a la ausencia de una metodología y de lineamientos explícitos para la integración de un plan de esta índole y de los recursos capacitados para hacerlo, el Plan fue elaborado en un plazo muy breve (y con mucha voluntad) por funcionarios de la Dirección General de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en base a los informes de daños y las líneas de financiamiento proyectadas de los distintos entes sectoriales del gobierno. No hubo consulta con los diversos sectores sociales de la región Atlántica. El Plan termina siendo una evaluación de daños sectoriales junto con una prospección financiera y cronograma de actividades para la reconstrucción. Ningún esfuerzo se hizo para dotar al Plan de un marco sub-espacial o territorial de referencia que integrara y coordinara las obras propuestas. El Plan parece haberse preparado para cumplir con un requisito legal, más que como un instrumento real de planificación.
En fin, resultó ser un conjunto de planes sectoriales sin integración, ni horizontal ni espacial, y sin especificación de mecanismos de coordinación, ni mucho menos de las formas de participación de los sectores sociales o las "fuerzas vivas" de la región afectada.
No es sorprendente, entonces, que las labores de rehabilitación y reconstrucción se realizaran, en gran medida, de forma sectorial, parcializadas en cada ministerio o ente autónomo, de acuerdo con su propia dinámica y acceso a recursos. Algo contradictoriamente, el Plan tendría que esperar casi tres meses para acompañarse de una comisión coordinadora que lo impulsara. La comisión que se formó en setiembre, después de las inundaciones de agosto, "sustituyó" la función prevista por ley de la CNE en la coordinación, pasando esta tarea al Ministerio de la Presidencia. Formada por altos representantes de la distintas instituciones sectoriales de mayor peso en la reconstrucción "oficial", la representación de la CNE fue asumida por el Director de Planes y Operaciones de la institución, acción "ilógica", dado que sus funciones se relacionan con las emergencias y no con la reconstrucción.
A pesar de su composición de alto nivel, pareciera ser que la relación con los distintos sectores sociales de Limón se hizo a través de funcionarios de nivel intermedio sin poder de decisión, aspecto que fue resaltado en las protestas sociales que surgieron en la región Atlántica en octubre de 1991 y que suscitaron negociaciones colectivas entre el gobierno y las representaciones locales (ver siguiente sección).
Aun en los sectores de avanzada, el rumbo de la reconstrucción, a dos años del sismo, fue lento por dificultades operacionales y administrativas.
A un año del evento, el gobierno anunciaba que se habían canalizado unos 6.5 mil millones de colones a la región. Esto significaba solamente una tercera parte de los 20 mil millones de colones estimados en daños a la infraestructura. Y, esto a pesar de que a unos pocos días del sismo, el gobierno había ya anunciado la disponibilidad de cerca de 80 millones de dólares (8 mil millones de colones) para la reconstrucción, provenientes de préstamos internacionales ya concedidos al país, que se "reorientarían" hacia la reconstrucción: fondos del BID, el Fondo de Inversiones de Venezuela, el Banco Mundial, etc. En parte la lentitud podría explicarse por trabas en los procesos de aprobación de la Asamblea Legislativa del país. Este aspecto, en sí, nos remite al problema global que se presenta en términos de la adecuación de los mecanismos "normales" de gestión y ejecución de financiamiento a las necesidades "anormales" que imperan durante un desastre y la reconstrucción.
En fin, el avance de la reconstrucción por sectores quedó supeditado a la disponibilidad del financiamiento propio o a través de las agencias internacionales para cada sector individualmente.
El sector de la vivienda, tal vez, junto con el agua, el más sensible en términos de las necesidades infraestructurales de la población, enfrentó serios problemas para responder a las demandas de amplios sectores de la población más pobre.
A pesar de las amplias declaraciones sobre los recursos a dirigir para la solución de los problemas de la vivienda y del concurso de las distintas instituciones financieras del Sistema Bancario Nacional, en consonancia con la Comisión Especial de Vivienda y los entes "viviendistas" del gobierno, la cobertura dada y la agilidad de su ejecución dista mucho de ser óptima. Lo oneroso de los trámites de crédito, la baja capacidad de pago de muchas familias y el problema de la tenencia de la tierra, excluyeron a muchas familias del acceso a los créditos "gubernamentales". En el caso de la tierra, un número importante de las familias urbanas y rurales afectadas ocupan de forma irregular o "ilegal" los lotes en que se ubican sus viviendas. Sin regularización de la tenencia, el acceso al crédito se restringe.
A un año del sismo, las autoridades de la vivienda anunciaban la canalización hasta esa fecha de unos 1.600 millones de colones para la resolución del problema; esto comparado con los 5.2 mil millones estimados de daños por el sismo y 1.5 mil millones con las inundaciones. A raíz de esto, muchos pobladores pobres que no accedieron a las ayudas canalizadas por ONGs o la Iglesia, no tuvieron más remedio que reconstruir por su cuenta precariamente.
En cuanto al aspecto de la rehabilitación de la producción (agrícola e industrial), las grandes empresas bananeras y las empresas estatales pudieron recurrir a recursos autónomos, incluyendo indemnizaciones por seguros. Una de las compañías bananeras con solvencia económica invirtió en la reconstrucción de 150 viviendas de sus empleados de planta. Por otra parte, el conjunto de pequeños productores, comerciantes, etc., no tuvieron acceso más que a muy limitados recursos para la rehabilitación.
Las Organizaciones No Gubernamentales y de Base
Las ONGs constituyen en sí un grupo diverso o heterogéneo de instancias que establecen relaciones particulares y diversas con los demás sectores de la sociedad civil y con el gobierno y los organismos internacionales de financiamiento. Un número importante de las ONGs entablan relaciones directas con organizaciones o grupos de base en el desempeño de sus funciones de "desarrollo" y tienen espacios claves de acción tanto en términos temáticos como en términos de los ámbitos espaciales (ciudad, campo, zonas, regiones, etc.) en que trabajan.
A la vez que crean un espacio alternativo de acción no gubernamental, a nivel de la sociedad civil, con complementariedades en el conjunto de sus acciones, también establecen una competitividad entre sí en función de sus áreas de interés y el acceso al financiamiento nacional e internacional, tan imprescindible para su sobrevivencia. Del mismo modo que pueden establecer una independencia relativa con relación a estas fuentes, también pueden desarrollar diversas formas de "clientelismo" que pueden reducir su grado de autonomía relativa y absoluta.
En sus relaciones con las organizaciones sociales de base beneficiarias de sus actividades, se establecen también variadas relaciones que van desde un paternalismo o clientelismo anacrónico, hasta formas realmente participativas, interactivas y colaborativas de socios iguales en la búsqueda del desarrollo. La naturaleza particular de las relaciones entre las ONGs y las bases ha suscitado, en numerosos casos, antagonismos y recelos en lo que se refiere a una creciente crítica del actuar utilitario de las ONGs para con la población objeto de sus atenciones; una relación de sujeto-objeto en lugar de un interactuar igualitario en términos de decisión y participación.
En el ámbito de las organizaciones sociales de base (que comprende muy diversas instancias, desde los sindicales, campesinos e indígenas, hasta las de los pobladores urbanos que buscan reivindicar el derecho a la vivienda, al desarrollo comunitario, al medio ambiente sano, al agua y a la salud, etc.) también existen lazos de colaboración y focos de antagonismo, histórica o coyunturalmente conformados, que influyen en las formas y contenidos de la cooperación que pueda desarrollarse entre ellos. Algunas de ellas entablan relaciones cordiales y hasta de dependencia con las instituciones estatales, mientras otras muestran claros antagonismos e independencia.
La gestión del desastre de Limón, que involucró a un número importante de ONGs y organizaciones sociales de base, pone en perspectiva varias de las facetas arriba esbozadas, facetas que no pueden ser ignoradas en una consideración de las formas o modelos institucionales implementados. Más allá de estos aspectos funcionales o relacionales, no está demás indicar que las ONG y organizaciones sociales de base que se involucraron en la atención de la Emergencia y en la reconstrucción, casi en un 100% ni tenían antecedentes en la temática de los desastres, ni experiencias previas en su gestión en el país. Además, en su gran mayoría, constituyen instancias pequeñas sin grandes capacidades logísticas, financieras o materiales y sin mayores antecedentes directos de trabajo en la zona afectada. Estos atributos también influyen en las formas de actuar y de colaboración que se establecen.
Desde el principio de las actividades de rehabilitación y reconstrucción, quedó claro un sello gubernamental (con el apoyo del gran financiamiento internacional) a favor de la infraestructura básica y las instalaciones más ligadas al funcionamiento de la economía nacional y los sectores de punta (bananeros, puerto, refinería, etc.). Este énfasis fue comentado, criticado y rebatido por varios sectores regionales de ciudad y campo durante los primeros meses después del sismo, incluyendo los sindicatos, la jerarquía católica y las agrupaciones campesinas. A un mes del sismo hubo fuertes enfrentamientos verbales entre representantes locales y miembros del gobierno, referentes al olvido o atraso en la rehabilitación "social" de la zona, y la preferencia dada al eje moderno de desarrollo entre Siquirres y Limón y a las zonas bananeras. Desde temprano en el desenvolvimiento del escenario existía una tensión entre la "actitud" gubernamental, de enfocar su atención a la reconstrucción de lo dañado por el sismo, y el reclamo de diversos sectores regionales para una atención a la resolución de los "problemas históricos" de la región Atlántica.
A la luz de la publicación del Plan Regulador de la Reconstrucción en mayo, los sesgos identificados en las labores de reconstrucción y la ausencia de un contrapeso negociador de la región, entre otros, se gestó la celebración de un Cabildo Abierto de la Municipalidad de Limón a fines de agosto de 1991 y el nombramiento de una Comisión (negociadora) en su representación. Aquí es interesante notar que si bien la Municipalidad constituye un componente de la estructura del gobierno de turno (Social Cristiano), su identificación con la población local en Limón lo dota de una función de contrapeso del nivel nacional. Esta representación o identidad local lo dotaba de una capacidad potencial de aglutinar distintos sectores sociales de Limón en pro de la búsqueda del desarrollo y la reconstrucción regional.
A pesar de esta potencialidad, el ser parte de la Comisión del Cabildo suscitó serios problemas en lo que se refiere a la "representación local" y, por su composición antagónica al gobierno nacional, no tuvo gran acogida o aceptación en ese nivel. Mientras varios sectores locales fuertes, como es la FETRAL, criticaba su composición, acusando a algunos de sus miembros de "politiquería" y del uso de la Comisión para fines de ascenso político partidista personal, el gobierno por su parte, lo veía como un frente antagónico que favorecía la técnica de choque encima de la negociación, y que buscaba confundir el problema de la reconstrucción con la resolución de los problemas históricos de la región Atlántica.
El acto más prominente de la Comisión del Cabildo fue la organización de un bloqueo de carreteras y calles en Limón y un paro comercial durante la tercera semana de octubre, acompañado por la amenaza de un paro o huelga general si el gobierno no accedía a presentarse y negociar soluciones en común. La Comisión se quejaba de que los representantes de la Comisión Coordinadora Institucional, establecida por el gobierno para dirigir la reconstrucción y con quienes se había negociado anteriormente, eran funcionarios de rango intermedio sin poder de decisión. Frente a las demandas de la Comisión y a pesar de su falta de amplia representatividad local, el gobierno accedió a las negociaciones haciéndose presente el 22 de octubre con el ministro de la presidencia y un amplio elenco de ministros, viceministros y presidentes ejecutivos de organismos autónomos. Las negociaciones condujeron a la formación de comisiones de trabajo por sectores o problemas, los cuales trabajaron hasta mediados de noviembre, momento en que se firmaron conjuntamente los acuerdos tomados.
A pesar de esto, la ilegitimidad de la Comisión entre muchos sectores locales, efectivamente significaba su paulatina desaparición desde este momento en adelante. De hecho algunos sugieren que el gobierno realmente negoció con FETRAL y no con la Comisión y sus representantes. Esta idea se consolida al considerar que la Comisión es reemplazada como ente negociador desde 1992 en adelante por una nueva Comisión integrada, algo contradictoriamente, por la FETRAL (sindical), la Cámara de Exportadores del Banano (CADEXO) y la Municipalidad.
En suma, otra vez en la historia organizativa de Limón las divisiones e intereses divergentes de distintos grupos locales impide la formación de un bloque único de negociación regional para hacer frente colectivamente al gobierno nacional. Este último no tiene que desempeñarse en mayor medida para desarticular cualquier conformación potencialmente problemática para la "paz" y continuidad social en esta región periférica.
El resultado final es la reaparición "protagónica" de la FETRAL, en consonancia con los empleadores bananeros en un medio donde el liderazgo y formas de operar de ambos son seriamente cuestionados por diversos sectores sociales locales. La región se rencontró con su propia realidad y una incapacidad de construir alternativas organizativas, reivindicativas o de presión, que reflejaba la diversidad de nuevos sectores y de demandas existentes.
Frente a esta situación, la "reconstrucción popular", de cara a la "oficial", va a reducirse a una serie de actividades desarticuladas o individuales promovidas por aquellas organizaciones no gubernamentales u otras instituciones de la sociedad civil (de base, eclesiales, etc.), con poder de convocatoria y de acceso a recursos a través de aquellas instituciones internacionales de financiamiento simpatizantes con sus enfoques y formas de conceptuación de la problemática social y económica regional.
El módulo "oficial" de reconstrucción, orientado hacia los segmentos "nacionales" de la economía regional (aquellos sectores de interés nacional), visto en función del eficiente desenvolvimiento de la economía, se acompañará por un modelo alternativo fragmentado que no puede generalizarse, para rescatar los intereses de un desarrollo regional "autóctono", elaborado en función de la masa de la población afectada (campesina, indígena y marginal urbana, en particular).
El sismo de Limón y las inundaciones revelaron tanto la vulnerabilidad "infraestructural" como la económica y social de la región, reflejada ésta en los daños en la producción, economía familiar de los pequeños productores o comerciantes, y la fragilidad de los sistemas no diversificados y marginales. Entre los aspectos "infraestructurales", los daños en la vivienda popular fue notorio, y esto no tanto por la intensidad del sismo, sino por la condición precaria de muchas unidades anterior al mismo. En sí, el sismo fue "visto" como una opción de tener acceso a una vivienda mejor, situación incitada por las supuestas amplias perspectivas de acceso a crédito que el gobierno y sus instituciones anunciaba en las postrimerías del evento. De hecho, numerosos casos fueron "reportados" de pobladores "destruyendo" sus propias casas, o terminando la destrucción que la naturaleza había iniciado, en la esperanza de tener acceso a una nueva.
Gran parte de la actividad de reconstrucción gestada o impulsada por las organizaciones de la sociedad civil va a dirigirse finalmente hacia el sector de vivienda, o sea, hacia un modelo infraestructural. Mientras esto se acompañe por intentos de entrar en el área de la reactivación o diversificación económica poco avance se habrá logrado en este sentido.
El énfasis en la vivienda se puede explicar por varios factores. Primero, la demanda real, la urgencia de resolución y el valor existencial de la vivienda. Este factor se acentúa por la existencia de grandes sectores de la población efectivamente "excluidos" de los sistemas formales, gubernamentales de acceso a crédito por razones de sus magros ingresos, su ocupación no regulada o "ilegal" de la tierra y lo oneroso de los trámites a seguir. El prometido "bono gratuito" de vivienda no tuvo gran agilidad en su ejecución. Un ejemplo de estas dificultades se ve en el intento de una ONG -la Asociación Cristiana de Jóvenes- de facilitar los trámites de vivienda de los pobladores a través de la reproducción de unos 8.000 machotes y su distribución entre las familias de la región, y el ofrecimiento de asesorías para los trámites de solicitud a las instituciones gubernamentales. Se estima que algo menos de un 10% de los trámites tuvieron éxito.
Un segundo factor sería el tipo de organización existente y su experiencia, y el tipo de financiamiento concedido por las fuentes internacionales, que tuvo una importante orientación hacia la vivienda y no a la producción.
La suma de los modelos institucionales desplegados en la reconstrucción de viviendas es ilustrativa de las opciones existentes. A pesar de las diferencias "operacionales" existentes en la población objetivo de los esquemas, en los sistemas constructivos, etc. la mayoría de los esquemas más ambiciosos se realizaban en colaboración y concertación con distintas organizaciones locales o de base.
Los dos esquemas más difundidos fueron impulsados por ONGs de vivienda, ya existentes y con amplios antecedentes en Limón y su región: la Fundación Costa Rica-Canadá de Vivienda Rural y la Fundación Promotora de la Vivienda (FUPROVI). Ambos trabajaron con fondos de Emergencia asignados por sus fuentes regulares de financiamiento. En el primer caso, fuentes del gobierno de Canadá y en el segundo, la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (ASDI) y Diakonía, de Suecia. La comparación de ambos casos ilustra varios factores constrastivos de método y decisión.
La Fundación Costa Rica-Canadá tiene una relativa larga historia de promoción de vivienda rural de alta calidad técnica en el país. Aún con anterioridad al sismo había impulsado la construcción de más de 700 unidades en la región Atlántica, de las cuales solamente cuatro sufrieron daños mayores con el sismo. La naturaleza de la institución y sus lazos cercanos con el gobierno, a pesar de su carácter de ONG, significaba una relación estrecha con la "coordinación" gubernamental de la reconstrucción de vivienda. A raíz de esta coordinación es que la Fundación optó por el impulso de la reconstrucción predominantemente en una zona, el cantón de Matina, cercano a la ciudad de Limón, incluyendo los poblados de Matina, Bataán, Estrada y Zent, donde el sismo tuvo sus mayores impactos relativos en términos de los daños a la vivienda. En esta selección territorial (junto con otras zonas en Turrialba) también primaba un concepto de "visibilidad" de la actividad, factor de importancia para los donantes. Así, hasta la fecha se había impulsado la construcción de 157 nuevas casas en un área territorial restringida.
Otro criterio de selección de zona y población objeto se refiere a la solvencia económica tanto en términos de la economía local como de los pobladores mismos. Las experiencias anteriores de la Fundación con la reconstrucción de vivienda después del Huracán Juana en Ciudad Cortés (zona sur oeste del país) mostraba las dificultades de la promoción de esquemas en zonas de poco dinamismo económico y con pobladores sin capacidad de pago. En este sentido, el esquema de la Fundación después del sismo, representó un enfoque "elitista" dentro de los sectores populares afectados.
La asignación de créditos y la administración general del proyecto se realizaba a través de organizaciones locales, principalmente asociaciones de desarrollo y cooperativas. Los montos de los créditos fueron altos en comparación con la norma para la región pos-sismo (hasta 750.000 colones, casi US $7.000), cargaban tasas de interés consonantes con los niveles nacionales y reembolsables en el mediano plazo.
Los sistemas de construcción y los materiales fueron escogidos por el poblador, y el trabajo de levantamiento de las casas realizado de forma formal, o sea por "compañías" o artesanos constructores y no por sistemas de autoconstrucción. La Fundación prestaba asesoría técnica garantizando la calidad y sismorresistencia de las unidades.
El caso de FUPROVI marca importantes diferencias con referencia a la Fundación. Esta institución ya tenía tradición de trabajo con los barrios populares de la ciudad de Limón, en particular, fomentando la vivienda a través de créditos rembolsables y utilizando sistemas de autoconstrucción.
Con el sismo, la opción más atractiva, por razones de costo, experiencia y capacidad administrativa, hubiese sido la atención al problema de la vivienda en la misma ciudad de Limón. Sin embargo, la demanda para los créditos de FUPROVI en esta zona fueron al principio, limitadas. Esto se explicaba por la percepción de la población de un acceso preferencial a créditos gubernamentales de más bajos intereses o "bonos gratuitos", incitado por la misma propaganda oficial pos-sismo.
Esta situación "obligaba" a FUPROVI durante el primer año después del sismo, a abrir sus perspectivas hacia la zona rural, al sur de la ciudad en particular, saliendo de sus zonas tradicionales de acción. Era solamente después, con la desilusión de los pobladores urbanos y la no concreción generalizada de la prometida ayuda estatal, que la institución "volvía" a la zona de Limón promoviendo construcción y reparaciones en los barrios populares de Limoncito, Cieneguita, Envaco, etc.
Inclusive en la zona rural, FUPROVI buscaba dar preferencia a esquemas "concentrados" en términos territoriales y no soluciones individuales y dispersas que hubieran dificultado los procesos y aumentado los costos de administración y control. Además, fue crítica la participación de varias organizaciones de base en la gestión y administración de los proyectos impulsados. Dos de sus más importantes líneas de cooperación se desarrollaban en los poblados de San Andrés y Río Banano, en el Valle de la Estrella, al sur de la ciudad de Limón, las cuales ilustran eficazmente sus formas de operación. Así, trabajando en coordinación con organizaciones de base campesina de las localidades (la Coordinadora Campesina y la Unión de Pequeños Agricultores de Limón), quienes se encargan de la selección de los beneficiarios y de la coordinación y organización comunal de la construcción, FUPROVI concedió créditos rembolsables para la compra de materiales. Las casas fueron levantadas por sistemas de autoconstrucción con ayudas interfamiliares.
En el caso de Río Banano, el esquema fue coauspiciado por el Consejo de Iglesias para las Emergencias y Reconstrucción (CIPER), una organización ecuménica protestante inter-denominacional que proporcionaba ayuda con materiales y alimentación familiar para permitir la dedicación de las familias a las tareas de construcción (ver siguiente sección).
Esta forma de gestión multiorganizacional tipificaba a las actividades de FUPROVI, dirigida a los grupos más pobres de pobladores y a través de las cuales contribuyó en la construcción de más de 200 viviendas. Para ampliar la base financiera del fondo de Emergencia, FUPROVI negoció la concesión de "bonos gratuitos" gubernamentales con base en las viviendas construidas, fondos que se reintegrarían a un fondo rotativo de crédito. Hasta 1993 (enero) se habían entregado unos 36 "bonos" familiares en lugar de viviendas terminadas.
La forma de cogestión y participación local en el financiamiento y construcción de viviendas utilizando esta vez fondos rembolsables, fue utilizado también en esquemas fomentados por varias ONGs sin antecedentes en el campo de la vivienda. Así, CECADE, en concertación con APDE y la Coordinadora Campesina del Atlántico y la Asociación de Desarrollo de Cuba Creek como contrapartes locales, obtuvieron financiamiento del Gobierno de Dinamarca para la construcción de 25 viviendas en los poblados de Peje, Cuba Creek, Las Brisas y Quito al oeste de Limón ciudad.
El esquema también se orientó como un proyecto productivo dirigido a impulsar el desarrollo económico de la zona. Esto a través de la reinversión de los "bonos de vivienda" que los pobladores recibieron del gobierno con base en la nueva casa, y a ser administrado a través de un fondo rotativo de crédito.
El proyecto de vivienda enfrentó problemas en sus inicios a raíz de la temprana resistencia de una de las ONGs a incluir a las organizaciones de base en el comité directivo del proyecto, a pesar de que ellos habían hecho la evaluación de necesidades y la selección de beneficiarios, argumentando su falta de profesionales para emprender tareas de dirección.
Esta decisión fue revertida, bajo presión, pero condujo a la pérdida de varios meses para dar inicio al proyecto, aumento de costos y la necesidad de cambiar los planes originales de realizar la construcción en bambú, a través del Programa Nacional de Bambú, para terminar utilizando materiales industriales de construcción. Este proceso trae a colación algunos de los problemas que pueden surgir en la relación ONGs-organizaciones de base, cuando a estos últimos no se les concede plenos derechos de participación en el proceso de gestión, control y toma de decisiones.
Múltiples otros esquemas de construcción fueron impulsados con éxito en la región, que no son posibles de comentar en detalle, pero que mostraron la eficacia de métodos coparticipativos con base en el uso de recursos locales (humanos y materiales). Esto fue particularmente evidente en las zonas indígenas del Alto y Bajo Talamanca y de Chirripó/Turrialba, donde la Fundación Guilombé, en colaboración con CIPER, las Asociaciones Indígenas y las iglesias, fomentaron esquemas utilizando maderas locales, bancos de materiales, trabajo comunitario y "técnicos" locales, proveyendo de diversos modos asistencia financiera, técnica, materiales, herramientas (motosierras, por ejemplo).
Las instituciones y organizaciones eclesiales
Como hemos apuntado con anterioridad, la Región Atlántica se distingue por una fuerte presencia tanto de la Iglesia Católica como de las iglesias protestantes históricas. Un símbolo de su presencia y el respeto que merecen entre la población fue reflejado en su diversa representación en las Comisiones Populares de Emergencia de la provincia.
La mayoría de las iglesias protestantes históricas trabajaron de forma coordinada con otras instancias eclesiales o populares, particularmente con CIPER (ver abajo), tanto en la atención de la emergencia como en la reconstrucción.
La Iglesia Católica, de concepción avanzada en el país, trabajó más bien de forma independiente, canalizando los propios recursos de la Diócesis de Limón y de CARITAS, vía sus parroquias y curas locales, para la emergencia y la reconstrucción. Sin embargo, hubo casos importantes de colaboración interecuménica entre la Iglesia Católica y las iglesias protestantes, particularmente con la Luterana costarricense, la cual, por razones de cercanía ideológica y jerarquía, no despliega antagonismos históricos o ideológicos con aquella. No fue así con el Estado, con quien la Iglesia Católica se negaba a colaborar por varias razones, incluyendo lo "político" de las acciones gubernamentales y su tradicional apoyo a las grandes compañías bananeras, las cuales habían sido frente de ataque tradicional de la "Iglesia de los pobres", propulsada por el Obispo Coto y sus seguidores.
Dentro de las experiencias eclesiales "institucionales" en la gestión de la emergencia y la reconstrucción, tal vez la más innovadora y también exitosa se relaciona con el trabajo desplegado por el Consejo de Iglesias por las Emergencias y la Reconstrucción (CIPER), un ente interdenominacional de las Iglesias Protestantes (Metodista, Luterana, Menonita, Pentecostal, Nazareno), creado a la luz de las experiencias de los sismos de Cóbano y Alajuela en 1990, y con antecedentes que datan del Huracán Juana en 1988. En sí constituía, con la excepción de la Cruz Roja, la única instancia organizada de la sociedad civil costarricense cuya área de atención central fuesen las emergencias y los desastres.
Como instancia colectiva fue el punto de convergencia de múltiples donaciones materiales y financieras, tanto de las iglesias miembros y otras organizaciones eclesiales, como de organizaciones internacionales protestantes de financiamiento como lo son ICCO de Holanda, Diakonía de Suecia, Pan para el Mundo de Alemania, y el Consejo Mundial de Iglesias.
Con la estrecha colaboración de organizaciones hermanas en Nicaragua (CEPAD) y Honduras (CCD) (las cuales proporcionaron apoyo humano, logístico y de transportes (camiones, jeeps y avioneta)), el CIPER, con la ayuda de 65 voluntarios, distribuyó más de 60 toneladas de socorro entre 43 poblaciones rurales y 1.725 familias en Limón y Turrialba, caracterizadas todas por su ubicación fuera de los centros de población y atención más importantes; o sea, en la periferia, zona rural y zonas más atrasadas del área de impacto.
Utilizando "guías" compuestos por personas con un conocimiento íntimo de las zonas afectadas logró entrar por caminos alternos a zonas incomunicadas por las rutas o caminos principales destruidos por el sismo. La distribución del socorro a las comunidades se hacía a través de organizaciones existentes, sean eclesiales (protestante o católica, indistintamente) o de bases, de acuerdo con el caso en cuestión. La base de la distribución fue por necesidad, no por credo ni afiliación. Similar estrategia fue utilizada durante las inundaciones de agosto.
En esencia, la clave del éxito de su gestión residía en la coordinación de esfuerzos y en su colaboración con diversas instancias, sean protestantes o no. Al considerar la etapa de emergencia y la de reconstrucción el CIPER concertó o concentró la ayuda de más de cuarenta instituciones distintas a nivel nacional e internacional.
A través de un hábil manejo de las posibles reticencias y "antagonismos" entre las mismas iglesias protestantes y entre algunas de éstas y la Iglesia Católica (a la cual proveyó con una importante donación de socorro) logró, al calor de la coyuntura de emergencia, concentrar diversos esquemas de colaboración.
La experiencia de CIPER en la reconstrucción se fundamentó sobre los principios de amplitud, cooperación y colaboración, atendiendo a los grupos o poblaciones más rezagadas a través de las organizaciones de base y en concertación con ONGs e iglesias. Su obra se marcó por una línea de continuidad en la emergencia y la reconstrucción. En esta última trabajó primordialmente con las mismas comunidades atendidas durante la crisis, potenciando y consolidando así el trabajo con las organizaciones locales y de base. También mantenía el criterio de "pobreza" y falta de acceso a otras ayudas más formales que indicaba su actuar en el socorro.
Concentrando su atención en la reconstrucción de viviendas colaboró en la provisión de 153 nuevas unidades a través de ocho proyectos distintos, en casi 20 poblaciones de diferentes zonas de la Región Atlántica, todas empleando la autoconstrucción a través de la participación directa de la población afectada y el respeto a tradiciones y materiales locales de construcción. En estos proyectos el apoyo de CIPER cubría desde el financiamiento y material hasta la provisión de alimentos por familia.
Notas