SAN SALVADOR:
CRECIMIENTO URBANO, RIESGOS AMBIENTALES Y DESASTRES

Estos procesos conspiran contra la sostenibilidad del desarrollo de la ciudad y potencian los riesgos ambientales. El crecimiento poblacional, contrariamente a lo señalado generalmente, no constituye en nuestra opinión un factor de degradación del medio ambiente urbano en sí mismo, sino en su relación con los procesos antes señalados, aunque el tipo de ocupación territorial de la ciudad muestre características que incrementan los riesgos ambientales, como veremos más adelante.

Así, aunque concentrando actualmente más del 20% de la población total del país, a partir de 1971 el AMSS inicia un proceso de desaceleración de su peso dentro de la red urbana nacional. Esto se observa en el índice de primacía demográfica, el cual crece de 1.68 en 1950 hasta 1.87 en 1961, pero comienza luego a disminuir, reduciéndose a 1.73 en 1971 y a 1.19 en 1992. Dentro de ella, el municipio de San Salvador ha ido perdiendo su papel como principal núcleo poblacional. En 1950 concentraba el 64.9% del total de la población del AMSS, mientras que en 1992 esta proporción se había reducido al 34.7% (Lungo y Oporto, 1994).

Dos procesos dentro de la actual reforma económica tienen particular incidencia en la economía de la ciudad y nos parecen relevantes de analizar a la luz del tema que nos ocupa: las reformas financieras y la desregulación en el uso de la tierra y en la provisión de los servicios urbanos.

Las reformas financieras de la administración Cristiani tuvieron un rápido efecto en el crecimiento del PIB, especialmente del comercio y la manufactura y del sector construcción, a lo que se sumó el alto volumen de las remesas enviadas por los migrantes, que además de contribuir a la estabilización de la economía, modificó sustancialmente el patrón de consumo y estimuló la inversión en nuevos sectores, especialmente en el comercio y los servicios.

Posteriormente se inicia el proceso de desregulación en el uso de la tierra urbana, especialmente a través de la eliminación de restricciones y la modificación de las normas de construcción. Es, sin embargo, en el momento actual que se inician inversiones por parte del sector público en la modernización de la infraestructura, exigida principalmente por firmas que proveen servicios a las empresas y las industrias orientadas a la exportación (telecomunicaciones, energía, transporte, etc.), y comienza el proceso de privatización de los servicios urbanos.

Por otra parte, es visible la tendencia, común a otras ciudades del continente, a la informalización de la economía urbana. Los trabajadores informales aumentan a mayor ritmo que los del sector formal, pasando los primeros de 80,028 a 146,047 y los segundos de 219,222 a 269,587 respectivamente entre los años 1986 y 1992 (Encuestas de Hogares, 1986 y 1992).

Estos cambios en la economía se han acompañado de un incremento de la pobreza urbana, que a su vez, aumenta la vulnerabilidad social de la población de menores ingresos. Datos sobre la misma muestran no sólo un aumento, sino también una recomposición interna, donde destaca la estabilización de la pobreza relativa en el conjunto de las ciudades del país, mientras la extrema pobreza crece.

Las transformaciones en la economía, junto a la poca participación social en el gobierno de la ciudad y la segregación socio-espacial, entre otros factores, constituyen la base de una creciente fragmentación y exclusión social en el AMSS que, lamentablemente, aún no ha sido estudiada.

Rápidamente se constata que la gestión del AMSS se encuentra fragmentada en lo que respecta a la planificación, regulación, administración e inversión pública urbanas, al hallarse éstas bajo responsabilidad de entidades de diferente nivel que actúan descoordinadamente dentro del aparato gubernamental. El mayor esfuerzo por establecer una autoridad única para el desarrollo del AMSS, la Oficina de Planificación del Area Metropolitana de San Salvador (OPAMSS), creada el 29 de octubre de 1988, tiene serias limitaciones en sus funciones, mientras la "Ley de Ordenamiento Territorial del Area Metropolitana", aprobada por la Asamblea Legislativa el 8 de Diciembre de 1993, mediante el decreto 732, aún no comienza a ser aplicada.

En este marco poco optimista aparece, en este momento, una posibilidad de modificar la obsoleta forma de gestión urbana que prevalece en el país: el aprovechamiento del proceso de reforma del Estado, de una envergadura tan sólo comparable al anterior ciclo de reforma del mismo en los años 50.

Se pueden identificar cuatro procesos en la actual reforma del Estado salvadoreño: la modernización institucional, la reducción de su tamaño, la descentralización y la privatización. Ellos se desarrollan combinadamente en una densa red de acciones, a menudo superpuestas y contradictorias, aunque en términos generales predomina en este momento la privatización, mientras la descentralización se orienta fundamentalmente a asignar nuevas funciones de ejecución de programas a los gobiernos municipales.

Con relación al desarrollo urbano es obvio que los procesos de la reforma del Estado que tenderían a tener mayor incidencia en su desarrollo futuro serían la privatización y la descentralización. Las propuestas presentadas y las medidas adoptadas en los primeros meses de la administración de Calderón Sol abonan en este sentido. Se está debatiendo ampliamente la privatización de los servicios de energía eléctrica, telecomunicaciones, e incluso de la provisión de agua potable. Sin embargo, esta tendencia privatizadora se contradice en muchos casos con el proceso de descentralización.

Por la dimensión y el papel central del AMSS, en relación a la red urbana del país, en la gestión de la misma prevalece el proceso de privatización sobre el de descentralización, y en tal sentido podría hablarse de la privatización de la gestión de la ciudad y de los servicios urbanos como ejes de constitución de una gestión urbana neoliberal (Lungo, 1992). Recordemos que la gestión urbana en el caso del AMSS es competencia de varios municipios, entre los cuales el de San Salvador tiene un peso claramente predominante.

Dentro de los componentes de la gestión urbana señalados, el de la inversión parece ser el elemento clave que guía el desarrollo actual del AMSS. En este marco, el papel de la inversión pública puede jugar un rol fundamental en la búsqueda de un desarrollo urbano de nuevo tipo, aunque se privatice la prestación de los servicios urbanos, siempre que se logre impulsar una planificación urbana moderna que sea ante todo un espacio e instrumento de concertación y no de diseño de una ciudad ideal, y se logren establecer sistemas de regulación y administración urbana radicalmente nuevos. De no lograrse lo anterior, el carácter sustentable del desarrollo del AMSS, en este momento inexistente, no podrá lograrse y su futuro estará fuertemente comprometido a mediano plazo.

El agotamiento de la actual forma de gobernar la ciudad, donde la participación social es prácticamente inexistente, se convierte en un factor clave de la degradación ambiental y del incremento de los riesgos ambientales debido a que potencia el uso irracional del territorio, que se agrava por las tendencias desreguladoras imperantes en este momento.

Aunque no existen estudios específicos al respecto, podemos afirmar que los "puntos de presión ambiental" (Stren, 1992), generados por el tipo de crecimiento de San Salvador, que presentan más cercanía a umbrales críticos son el aprovisionamiento de agua potable, el tratamiento de los desechos y la disponibilidad de tierra urbana.

Respecto al aprovisionamiento de agua potable, es conocido que la captación a partir de las fuentes subterráneas propias y de las zonas adyacentes es desde hace tiempo insuficiente, lo que obligó a perforar pozos en áreas relativamente alejadas del AMSS desde los años 70, a través del proyecto conocido como "Zona Norte", situado a 25 kilómetros del AMSS y que entró en operaciones en 1984. Sin embargo ya para finales de la década de los 80 esta opción se había agotado por lo que ANDA (Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados) se vio obligada a captar agua de fuentes superficiales, el río Lempa, para poder garantizar el abastecimiento de agua potable para el AMSS. Pero esta última opción, además de provocar un profundo trastorno ecológico de orden nacional, constituye la opción casi final pues el territorio nacional presenta una situación precaria de aguas superficiales y subterráneas. En este caso, el umbral crítico de este "punto de presión ambiental" es muy cercano.

El tratamiento de desechos, sólidos y líquidos, y el saneamiento ambiental en general, constituyen otro de los "puntos de presión ambiental" más críticos del AMSS. La Alcaldía Municipal de San Salvador informaba que en 1993 los trece municipios del AMSS producían alrededor de 1076 toneladas métricas de basura por día, de las cuales correspondían el 43% al municipio de San Salvador y 57% a los otros. Del total de basura producida sólo se recogía un poco más de la mitad, el resto se tiraba en botaderos situados en las quebradas y ríos del AMSS. Esta situación no ha mejorado sustancialmente ya que un estudio de USAID estimaba que durante la década pasada sólo se recogía el 70% de los desechos sólidos producidos en el municipio de San Salvador (AID, 1991). A esto se añade la falta de tratamiento de la basura recolectada.

Pero más grave aún es el desagüe de aguas negras en quebradas y ríos como el Acelhuate. La Encuesta de Hogares reportaba, en 1992, que 54,510 de las 258,612 viviendas del AMSS no estaban conectadas al sistema de alcantarillado, y una encuesta en las comunidades marginales mostró que más de la mitad de las viviendas de este sector no tenían acceso al servicio de agua potable y alcantarillado. A lo anterior habría que añadir otra fuente de contaminación importante: los desechos líquidos provocados por la industria manufacturera del AMSS, la cual es más importante que las emanaciones contaminantes que se emiten a la atmósfera. De 91 empresas húmedas situadas en el AMSS, 30 lanzaban sus desechos líquidos a quebradas y ríos (Pons et al, 1993). Tanto el aprovisionamiento del agua potable como el tratamiento de los desechos sólidos y líquidos son problemas que desbordan el ámbito territorial del AMSS.

Este último es más factible de ser solucionado que el primero, pero depende estrechamente de otro "punto de presión ambiental": la disponibilidad decreciente de tierra urbana.

El ritmo de ocupación del territorio puede desbordar los cálculos, hechos en base al crecimiento de la construcción de viviendas, los cuales estimaban que el área actual del AMSS (un poco más de 9,000 hectáreas), alcanzarían las 10,000 hectáreas en el año 2,000.

Por la escasa disponibilidad de tierra urbana en el AMSS es interesante ver el proceso de ocupación de tierras con vocación agrícola. Durante la década del setenta, el crecimiento más acentuado se da en las zonas norte y noreste, la mayoría de las cuales se destinaba a cultivos diversos, sobre todo en la primera, y buena parte de la segunda al cultivo de la caña. Durante la década del ochenta, aunque continúa la ocupación de estas áreas, se incrementa el uso residencial en las zonas sur y sureste, dedicadas antes al cultivo de café en fincas de mediano y gran tamaño. Ambos cambios han implicado grados significativos de deforestación.

Un indicador relativo de la conversión de tierra agrícola en urbana puede verse en el cambio en la proporción urbano/rural de la población de los distintos municipios del AMSS, especialmente los periféricos. Esta proporción para el AMSS en su conjunto se ha mantenido casi constante desde 1961 (85% urbano y 15% rural), mientras en el municipio con mayor crecimiento poblacional, Soyapango, la población rural constituía el 57.28% en 1950, se redujo a 8.17% en 1992 (Lungo y Oporto, 1994).

Paralelamente a este proceso de conversión de tierra agrícola en urbana se puede notar con claridad la continua ocupación de terrenos para construir colonias ilegales o tugurios, situados en pendientes pronunciadas, orillas de quebradas y los derechos de vía de carreteras, calles y líneas férreas de la ciudad, incrementando los riesgos ambientales.