Internacionalmente es aceptado que durante las próximas décadas, debido a la inercia biogeoquímica y de los sistemas socioeconómicos, algunas tendencias ambientales no van a cambiar, a menos que ocurran eventos inesperados y lo suficientemente intensos para modificarlas. Tales tendencias son, en general, el aumento del calentamiento global por el efecto invernadero, la contaminación endémica del agua, el crecimiento relativo de la producción agrícola y del consumo de energía a mayor demanda de la población (aunque el valor per capita sea menor), el deterioro mayor de la calidad ambiental en los países en desarrollo, (Biswas, 1987) y el incremento en la ocurrencia de desastres de origen natural y antrópico.

En consecuencia, el interés mundial por el medio ambiente y por su acelerado deterioro se ha intensificado en las últimas décadas, pues el agotamiento de los recursos naturales renovables y no renovables, el aumento y concentración de la población, la atención de las necesidades urgentes que demanda la existencia de las especies y la ocurrencia cada vez mayor de desastres, son situaciones preocupantes cuya velocidad supera el alcance actual de sus soluciones.

Los postulados del Desarrollo Sostenible propuestos por la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), acogidos por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), plantean la interrelación de una serie de factores que implican el replanteamiento de sistemas políticos, económicos, sociales, productivos, tecnológicos, administrativos, y un nuevo orden en la relaciones internacionales (Blanco-Alarcón, 1989). De otra parte, como consecuencia de esta situación, que ha venido afectando con mayor severidad a los países en desarrollo, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó declarar el "Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales" (DIRDN) a partir de 1990, con el fin de promover la mitigación de los riesgos mediante la incorporación de la prevención de los desastres en el desarrollo económico y social en todas las naciones del mundo.

"...pareciera que la naturaleza tuviera dos caras, como el antiguo dios romano Jano: la cara sonriente, a la que hay que proteger, y la cara amenazante, contra la que hay que protegerse, ...pero las dos son caras del mismo ente, y los ritos realizados ante cualquiera de los dos rostros tendrán consecuencias sobre el otro...", Michel Hermelín.

Se entiende el medio ambiente como un sistema cuyos elementos se hallan en permanente interacción o como una red de relaciones activas entre dichos elementos, que determina las condiciones de existencia de los mismos y de la totalidad del sistema. Cuando dentro de la dinámica o proceso de interacción ocurren cambios, transformaciones o alteraciones que no son posibles de absorber por falta de flexibilidad o capacidad de adaptación, surge una crisis (Wilches-Chaux, 1989). A esta crisis, que puede presentarse como consecuencia de una reacción en cadena de influencias, se le denomina "desastre", calificativo que depende de la valoración social que la comunidad humana le asigne y que en todos los casos es un impacto ambiental desfavorable.

La evolución en el tiempo de los complejos sistemas sociales y biogeoquímicos no puede ser representada adecuadamente por funciones lineales o curvas suaves y continuas, excepto en el caso de aproximaciones sobre cortos segmentos de tiempo. La evolución real de estos sistemas usualmente contiene positivas retroalimentaciones y comportamientos no lineales e incluso discontinuidades, lo que hace muy difícil predecirlos, aunque retrospectivamente sea fácil explicarlos (Merkhofer, 1987). Los conceptos de vulnerabilidad, o predisposición a la afectación y resiliencia, o capacidad de recuperación, entran a jugar un papel fundamental debido a su significativa relación con la posible ocurrencia de discontinuidades. Un sistema puede saltar de un estado cuasiconstante a otro si es alterado por una perturbación suficientemente impactante, lo cual no depende solamente de la intensidad del evento, sino, también, de posibles inestabilidades no fácilmente perceptibles del sistema.

Este tipo de eventos, dentro del medio ambiente, pueden considerarse de tres tipos: los que nunca han ocurrido y cuya ocurrencia es demasiado remota, como la aparición de un "hueco" en la capa de ozono en la Antártida; los que nunca han ocurrido, pero cuya ocurrencia es probable, como el calentamiento por el efecto invernadero; y los que, por analogía histórica o por su razonable entendimiento, pueden ser previsibles (Munn, 1988), como los terremotos, las erupciones volcánicas, los huracanes, o el deterioro de cuencas hidrográficas y sus eventos colaterales, tales como inundaciones, avalanchas o deslizamientos, o procesos de contaminación y eventos tecnológicos, que en general son fenómenos de origen natural o antrópico, o una combinación de ambos.

En el primer caso, por la falta de antecedentes históricos y por el desconocimiento del proceso generador no se han realizado acciones anticipadas; en el segundo caso, aunque es posible llevar a cabo medidas preventivas, debido a la incertidumbre acerca de las causas dichas medidas no se han aplicado en forma decidida; y en el tercer caso, por el cada vez mayor conocimiento de los fenómenos y por la posibilidad de pronóstico, es posible mitigar sus efectosa través de la prevención de desastres; en el caso de amenazas naturales inmodificables, se debe intervenir la vulnerabilidad y resiliencia de los elementos expuestos, y en el caso de amenazas socio-naturales y tecnológicas, se prevendrá su generación, mediante la modificación de los procesos de deterioro ambiental y el mejoramiento de los niveles de seguridad de las tecnologías peligrosas.

Un concepto de medio ambiente donde la gestión se limita exclusivamente a su protección y preservación y donde al ser humano se le reconoce como algo externo que puede causarle acciones nocivas, necesariamente es limitado y no corresponde a la realidad (Hermelin, 1991/1992). Esta tendencia ha conducido a una definición incompleta de lo que puede entenderse como impacto ambiental, excluyéndose eventos de origen natural y antrópico que pueden afectar intensamente no sólo al ser humano sino, también, a recursos renovables y no-renovables.

El término amenaza es usado para describir el peligro latente que representa una amplia variedad de fenómenos; desde aquellos cuya ocurrencia se considera exclusivamente de origen natural, como terremotos, huracanes, erupciones volcánicas, etc., hasta aquellos cuyo origen se considera exclusivamente humano, tales como las guerras y los accidentes industriales. Entre estos dos extremos hay un amplio espectro de fenómenos, como, por ejemplo, hambrunas, inundaciones y deslizamientos, los cuales son provocados por la combinación de factores naturales y humanos.

Los desastres son, por lo tanto, situaciones o procesos sociales que se desencadenan como resultado de dos factores concomitantes y mutuamente condicionantes. Por una parte, de la inminencia o efectiva ocurrencia de un fenómeno que caracteriza a una amenaza y, por otra, de la vulnerabilidad ante la misma de los elementos expuestos, que no es otra cosa diferente que aquellas condiciones que favorecen o facilitan que una vez materializada la amenaza se causen efectos severos sobre el contexto urbano, ambiental y social. Aceptando que lo urbano y lo social son también componentes de los ecosistemas, en todos los casos un desastre, más que generar un impacto ambiental, es un impacto ambiental y, por lo tanto, la evaluación de riesgos, es decir, la estimación de la posible ocurrencia de desastres, de origen natural, social o socio-natural, debe ser un aspecto a tener en cuenta en el estudio de lo que se conoce como la evaluación de impacto ambiental.

Un desastre es un impacto ambiental que puede tener una dimensión variable en términos de volumen, tiempo y espacio. Algunos son causa de pocas pérdidas de vidas; otros afectan a millones de personas. Algunos son momentáneos; otros son lentos y duran muchos años. Algunos están localizados en pocos kilómetros cuadrados; otros cubren varios países.

Aunque científicamente todo impacto ambiental intenso podría considerarse como un desastre, el común de las personas reconoce como desastres sólo aquellos que modifican significativamente el volumen o la distribución de la población humana. Por esta razón, eventos que ocurren en áreas "vacías", en donde no existen asentamientos humanos, raramente son percibidos como desastres.

No obstante la apreciación anterior, se puede concluir fácilmente que no existe un criterio único para calificar como desastre un evento demográfico. Una población grande, por ejemplo, puede ser más afectada que una pequeña en términos absolutos, pero menos afectada en términos relativos (Clarke, 1989).

En consecuencia, aunque sea ampliamente aceptado, la dimensión de un desastre, no sólo depende de la cantidad de población humana que puede ser afectada sino, también, de su escala en términos ecológicos, económicos y sociales. Un evento podría no afectar a personas en forma directa, pero podría causar perjuicios sobre otros elementos naturales renovables y no-renovables que, igualmente, le darían la categoría de desastre.

Desde el punto de vista temporal, los desastres comúnmente son interpretados como las graves consecuencias que causan eventos súbitos, aunque este calificativo depende del contexto. Súbito en relación con el tiempo de duración de una vida es diferente de súbito en relación con el curso de la historia de la humanidad. A manera de analogía, en relación con las enfermedades, el término "desastre" tendría la tendencia de ser aplicado a las urgencias e incluso a las epidemias, más que a las enfermedades endémicas, las cuales han sido parte de la humanidad en forma persistente.

Existe una real dificultad para definir la duración de un desastre aunque, como se mencionó anteriormente, muchos la relacionan con sus efectos demográficos. En un extremo de la escala del tiempo podrían localizarse como impactos instantáneos desastres provocados por eventos tales como terremotos, erupciones volcánicas, o accidentes aéreos ; mientras que como impactos prolongados pueden considerarse otros desastres causados por fenómenos tales como la desertificación, las hambrunas y las guerras, eventos que usualmente tienen efectos más severos en términos demográficos. Los desastres repentinos impredecibles, cuyas causas históricamente son bien reconocidas, producen, en general, un mayor temor y son percibidos como más catastróficos; justamente porque son inesperados y causan sensación.

Otro aspecto temporal se relaciona con la frecuencia de los fenómenos. Algunas poblaciones, por ejemplo, están habituadas a un ambiente propenso, donde la ocurrencia de los eventos llega a ser casi parte de su estilo de vida, a los cuales llegan a acostumbrarse o adaptarse; a diferencia de poblaciones localizadas en ambientes en los cuales ciertos eventos, por su poca recurrencia, llegan a ser considerados como eventualidades fortuitas.

Espacialmente, el impacto de las amenazas es extremadamente variado. Por lo tanto, algunos desastres son aislados y localizados; otros son difusos y dispersos. Por lo tanto, algunos sólo son el resultado de los efectos sobre una población, mientras que otros son lo suficientemente amplios, es decir, los daños y las consecuencias del fenómeno cubren varias poblaciones.

El área de influencia de un accidente aéreo o de una erupción volcánica, por ejemplo, es considerada generalmente como pequeña y discreta; mientras que una sequía, una hambruna o una epidemia puede llegar a ser de grandes dimensiones, incluso de orden continental, transcendiendo en ocasiones fronteras políticas.

En conclusión, el concepto de impacto ambiental o de desastre es relativo a la manera como se le califica, y depende de la valoración social que la comunidad le asigna. Teniendo en cuenta algunas definiciones utilizadas por diferentes organismos internacionales y con el fin de contribuir a la coherencia y unificación de términos, anexo a este documento se adjunta una lista de definiciones que intenta asociar los conceptos de la prevención de desastres con los de la gestión ambiental.

Muchos países se encuentran localizados en zonas de complejidad tectónica, en donde existe una alta actividad sísmica y volcánica que se ha evidenciado en el pasado por la ocurrencia de sismos destructores, tsunamis y la activación reciente de volcanes. Igualmente, por lo abrupto de sus regiones montañosas y la acción de agentes antrópicos, biológicos y meteóricos, tales como las lluvias, los vientos y los cambios de temperatura característicos de condiciones climáticas extremas, un amplio número de países son altamente propensos a la acción de eventos severos de erosión, deslizamiento, aludes e inundaciones (Colciencias, 1990).

Debido a que en muchos casos la población se encuentra concentrada en grandes ciudades localizadas en las zonas de mayor amenaza o peligro, el potencial de desastre natural resulta significativamente alto para muchos países.

Aun cuando desde el punto de vista urbano ha sido común reconocer que el proceso de degradación ambiental se puede convertir en un detonante de procesos supuestamente naturales, que afectan el hábitat de los asentamientos humanos, debido a la poca atención que los expertos en temas ambientales le han dado al tema de los desastres -quizás por el sesgo operativo de emergencias que durante años se le ha dado a este tema-, no se ha asociado de manera explícita el manejo ambiental con la prevención y mitigación de riesgos. Algunos especialistas ven en el tema hábitat aspectos artificiales del medio ambiente y no integran a la concepción de los ecosistemas los asentamientos humanos, que bien pueden entenderse de una manera más holística como socio-ecosistemas y que podrían permitir una síntesis y una visión más integral de la problemática urbana y ambiental. Desafortunadamente, algo similar se puede decir de los especialistas en el campo de la reducción de riesgos y prevención de desastres, que al no integrar a sus modelos y marcos conceptuales los aspectos relativos al manejo y protección del medio ambiente facilitan una visión reduccionista e incompleta de la problemática de riesgos y del hábitat urbano.

En otras palabras, aparte de los llamados riesgos tecnológicos podría en ocasiones plantearse que muchos de los desastres supuestamente naturales son realmente de origen antrópico, o bien porque al degradar el medio ambiente se pueden estimular o incentivar amenazas naturales o porque el aumento de la vulnerabilidad de los asentamientos humanos incide de manera notoria en la ocurrencia de desastres, a los que también, aunque de manera desacertada, se les califica de desastres naturales.

En América del Sur, por ejemplo, la zona andina es altamente propensa a procesos de inestabilidad o deslizamiento, y, por su complejidad orográfica, cuenta con un amplio número de ríos cuyo comportamiento es de régimen torrencial, en los cuales se presentan continuamente crecientes repentinas y avalanchas generadas como resultado de represamientos en las zonas altas de sus cuencas. Este tipo de eventos es, en su gran mayoría, el resultado del desbalance ambiental mediante el cual se degrada la naturaleza,; pero también se afecta el asentamiento humano. Las cuencas hidrográficas se deterioran y con ello se interrumpe el ciclo hídrico, se agota el agua, se reseca la tierra y los cultivos se quedan sin riego. Procesos de deforestación e incendios han estado destruyendo la vegetación protectora de los suelos y estabilizadora del clima, causando erosión e inestabilidad de laderas; los suelos agrícolas se escurren en forma vertiginosa al paso incontenible de las escorrentías, generando sedimentación de valles, cursos de agua, represas y ciudades donde sistemas de alcantarillados son colmatados. La destrucción de la vegetación significa despojar de nichos y hábitats a la fauna; la desaparición del manglar en las zonas costeras facilita las inundaciones y empobrece la pesca; y el aniquilamiento de los páramos reduce las fuentes de agua. Los lagos, ciénagas y cursos de agua en las zonas bajas han estado siendo desecados y terraplenados para habilitar tierras para habitar y cultivar; la minería ha esterilizado tierras y ha contribuido a sedimentar cauces y desestabilizar laderas. Estos procesos en las áreas interandinas son causantes de eventos hidrogeodinámicos intensos, como deslizamientos, inundaciones y avalanchas que arrasan viviendas, obras de infraestructura, y generan pérdidas de vidas. Las actividades industriales y agro-industriales en sitios mal escogidos contaminan ciudades, valles, aguas, vegetación y atmósfera y pueden llegar a ser serias amenazas tecnológicas para asentamientos humanos circundantes. La urbanización ha venido contaminando las mejores tierras agrícolas, pecuarias y forestales y ha generado al mismo tiempo, como consecuencia de desajustes sociales en la estructura de la tenencia, asentamientos humanos subnormales en áreas degradadas (Blanco-Alarcón, 1989).

A pesar de los primeros esfuerzos de las ciencias sociales a partir de mediados del siglo, el tema de la evaluación de los riesgos y la prevención de desastres ha sido tratado relativamente desde hace pocos años en el plano internacional. Su sistema de conceptos y análisis sistemático prácticamente lo asumieron los especialistas de las ciencias naturales con estudios acerca de fenómenos geodinámicos, hidrometeorológicos y tecnológicos, tales como terremotos, erupciones volcánicas, deslizamientos, huracanes, inundaciones, accidentes industriales, etc. En otras palabras, durante la mayor parte del tiempo, y en particular recientemente, el énfasis se dirigió hacia el conocimiento de las "amenazas" por el sesgo indagatorio y académico de quienes generaron las más recientes reflexiones sobre el tema.

Es importante mencionar que aún se conserva este énfasis, en particular en los países más avanzados, donde por su desarrollo tecnológico se intenta conocer con mayor detalle los fenómenos generadores de las amenazas. Esta marcada tendencia ha sido evidente durante los primeros años del "Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales", declarado por la Organización de las Naciones Unidas para los últimos años del milenio.

Si lo que se pretende es la estimación del riesgo, indudablemente el estudio y la evaluación de la amenaza es un paso de fundamental importancia; sin embargo, para lograr dicho propósito es igualmente importante el estudio y el análisis de la vulnerabilidad. Por esta razón, varios especialistas, posteriormente, empezaron a impulsar la necesidad de estudiar la "vulnerabilidad física", la cual básicamente fue relacionada con el grado de exposición y la fragilidad o capacidad de los elementos expuestos a la acción de los fenómenos.

Este último aspecto permitió ampliar el trabajo a un ámbito multidisciplinario, debido a la necesidad de involucrar a otros profesionales, tales como ingenieros, arquitectos, economistas y planificadores, quienes paulatinamente han encontrado de especial importancia la consideración de la amenaza y la vulnerabilidad como variables fundamentales para la planificación física y las normas de construcción de vivienda e infraestructura.

No obstante lo anterior, el enfoque es todavía muy "tecnocrático" porque sigue siendo altamente dirigido hacia el detonante del desastre: la amenaza, y no hacia a las condiciones que favorecen la ocurrencia de la crisis, que no son exclusivamente las condiciones de vulnerabilidad física sino las de "vulnerabilidad social". En los países en desarrollo, la vulnerabilidad social es, en la mayoría de los casos, la causa de las condiciones de vulnerabilidad técnica. A diferencia de la amenaza que actúa como detonante, la vulnerabilidad social es una condición que permanece en forma continua en el tiempo y está íntimamente ligada a los aspectos culturales y al nivel de desarrollo de las comunidades.

Sólo en los últimos años un mayor número de especialistas de las ciencias sociales se han interesado de nuevo por el tema, razón por la cual aún existen grandes vacíos que impiden un entendimiento completo de los problemas de riesgo y sus verdaderas posibilidades de mitigación. La lectura acerca de la vulnerabilidad y el riesgo de los geofísicos, hidrólogos, ingenieros, planificadores, etc., puede llegar a ser muy diferente de la lectura o la representación que tienen las personas y las comunidades expuestas. Por esta razón es necesario profundizar también el conocimiento acerca de la percepción individual y colectiva del riesgo, e investigar las características culturales, de desarrollo y de organización de las sociedades que favorecen o impiden la prevención y la mitigación, aspectos de fundamental importancia para poder encontrar medios eficientes y efectivos que logren reducir el impacto de los desastres en el mundo.

Un enfoque sociológico de los desastres y del riesgo podría llegar a ser más ambicioso y prometedor, en particular, en los países en desarrollo, en donde los modelos tradicionales de planificación no han arrojado resultados satisfactorios, debido a la dinámica de sus eventos sociales. Un planeamiento basado en prospectiva y alertas tempranas podría ser un camino interesante para explorar, dado que permitiría adelantarse a las crisis y mitigar los eventos detonantes o las condiciones de vulnerabilidad que favorezcan la ocurrencia de las mismas.

El concepto de desarrollo intenta comunicar la idea de que la biósfera puede ser más productiva o "mejor" en algún sentido, lo cual depende de factores ecológicos, políticos, culturales y tecnológicos. El concepto de sostenible se refiere al mantenimiento o prolongación de un proceso o actividad sobre el tiempo. Aparentemente, las palabras desarrollo y sostenible pueden parecer contradictorias, sin embargo, no es necesario ser muy optimista para creer que el desarrollo puede ser sostenible mediante innovaciones tecnológicas y la aplicación de estrategias de manejo, tales como la prevención.

Parte del mejoramiento de las condiciones de vida del ser humano es lograr un mayor nivel de seguridad y supervivencia en relación con las acciones y reacciones del entorno, lo cual se logra a través de la comprensión de la interacción del mismo con el medio ambiente (Duque, 1990). De aquí se desprende que la prevención es una estrategia fundamental para el desarrollo sostenible, dado que permite hacer compatibles el ecosistema natural y la sociedad que lo ocupa y explota, dosificando y orientando la acción del hombre sobre el medio ambiente, y viceversa.

El desafío actual del desarrollo sostenible es lograr cambiar la gestión ambiental de paliativa a preventiva, reduciendo cada vez la corrección de problemas sobre la marcha y la recomendación de medidas atenuantes y consolidando la aplicación de alternativas de acción después de una a decuada evaluación de ventajas, desventajas y de escenarios de interacción previstos (Wathern, 1988). La evaluación de riesgos y de impacto ambiental son elementos de gran similitud para la planeación, que se relacionan entre sí y cuyo interés está dirigido a determinar las consecuencias del cambio ambiental (Clark, 1989).

Considerando, en términos generales, como actividades inherentes a la gestión ambiental el aprovechamiento, la conservación, la preservación y el fomento, el concepto prevención se encuentra ligado a todas y cada una de ellas, aunque desde el punto de vista de los riesgos y su mitigación, la prevención se halla de una manera más explícita en el conocimiento y la conservación.

En un amplio número de países se presentan continuamente fenómenos de origen natural y antrópico que afectan severamente a los asentamientos humanos. Tales efectos son el resultado no sólo de la ocurrencia de los fenómenos, sino de la alta vulnerabilidad que ofrecen dichos asentamientos, como consecuencia de su desordenado crecimiento urbano y del tipo de tecnologías utilizadas en los mismos.

El riesgo puede reducirse si se entiende como el resultado de relacionar la amenaza, o probabilidad de ocurrencia de un evento, con la vulnerabilidad o susceptibilidad de los elementos expuestos. Medidas de protección, como la utilización de tecnologías adecuadas no vulnerables, y otras como la regulación de usos del suelo y la protección del medio ambiente son la base fundamental para reducir las consecuencias de las amenazas o peligros naturales y tecnológicos (Cardona, 1990).

El aumento y concentración de la población en grandes centros urbanos, el desarrollo de tecnologías vulnerables y el deterioro del medio ambiente hacen que cuando se presentan fenómenos naturales, tales como sismos, erupciones volcánicas, inundaciones, deslizamientos, etc., se produzcan graves daños sobre las personas, sus bienes y su infraestructura, causando enormes pérdidas, que en ocasiones pueden llegar a afectar en forma muy severa el desarrollo económico y social de regiones o países que posteriormente tardan muchos años en recuperarse (Cardona, 1991).

Los desastres, en consecuencia, no son más que la materialización de unas condiciones de riesgo, las cuales a su vez dependen no solamente de un agente perturbador o detonante -que en este caso sería el fenómeno natural o tecnológico-, sino de unas condiciones de vulnerabilidad, que son los agentes facilitadores de la ocurrencia de la crisis ante la aparición del evento. Estas condiciones sociales y ambientales son en general el resultado de los estilos de desarrollo aplicados y de la deuda que se ha generado con la naturaleza. En otras palabras, los desastres son problemas del desarrollo, aún no resueltos, que deben analizarse desde el punto de vista de la economía política y no solamente como simples hechos de la naturaleza explicados de una manera exclusivamente tecnocrática. La vulnerabilidad, en sus diferentes modalidades, no es otra cosa que un déficit de desarrollo y una cuenta ambiental negativa hacia la cual se deben dirigir los esfuerzos de la gestión preventiva desde el punto de vista del planeamiento, con el fin de reducir o evitar las consecuencias sociales, económicas y ambientales que su potencialidad determina.

La reducción de la vulnerabilidad debe ser, en forma explícita, un propósito del desarrollo, entendiendo como desarrollo el mejoramiento no sólo de las condiciones de vida, sino de la calidad de vida y el bienestar social; más allá de las discusiones entre neoliberales y socialdemócratas, su objetivo debe ser el cubrimiento de las necesidades del hombre y su entorno y el crecimiento con calidad. La seguridad es un componente fundamental de un desarrollo humano sostenible, razón por la cual la prevención es una estrategia fundamental para el justo equilibrio entre asentamiento humano y naturaleza. Indicadores como el Indice de Desarrollo Humano -IDH- y el Indice de Libertad Política, propuestos por el PNUD, son criterios de evaluación del desarrollo más elaborados que los indicadores convencionales de crecimiento económico, acumulación de la riqueza y generación de ingreso, los cuales tienden a promover acciones de corto plazo, normalmente con propósitos de consumo/producción que presionan el deterioro de los recursos naturales y que no consideran acciones preventivas y de mitigación.

No obstante que muchas sociedades de países en desarrollo obedecen a condiciones premodernas, el modernismo e incluso la postmodernidad están incidiendo en muchos aspectos en su dinámica de crecimiento y desarrollo. Ante estas características de cambio, fragmentación e imágenes efímeras, es necesario plantear modelos menos rígidos de planeamiento que permitan incorporar de manera más adecuada las incertidumbres, inestabilidades y sorpresas, lo que significa una planificación dinámica con técnicas de alerta temprana o anticipada de las condiciones del entorno social y de los agentes perturbadores; es decir, una visión preventiva y prospectiva del desarrollo.

Los elementos bajo riesgo del hábitat urbano son el contexto social y material representado por las personas y por los recursos y servicios que pueden ser afectados por la ocurrencia de un evento, es decir, las actividades humanas, los sistemas realizados por el hombre, tales como edificaciones, líneas vitales o infraestructura, centros de producción, servicios y la gente que los utiliza.

Las zonas de alto riesgo, en general, coinciden con las áreas que presentan condiciones de subnormalidad o marginalidad; sus habitantes tienen niveles de ingresos familiares que les imposibilita el acceso al crédito de vivienda institucional, cuando ésta existe. Los costos de las reubicaciones y, en general, la insuficiencia de recursos técnicos y financieros por parte de los municipios y la limitada capacidad económica de la población potencialmente beneficiada, implican la necesidad de contar con el apoyo técnico y financiero por parte de entidades gubernamentales y organizaciones no gubernamentales (ONGs) del orden provincial y nacional (Ramírez, 1991).

En consecuencia, el desarrollo de nuevos proyectos de vivienda, de reubicación de asentamientos humanos y de mejoramiento de vivienda y entorno requiere que las entidades del estado y las ONGs, además de su apoyo financiero, aporten asesoría técnica, la cual debe realizarse promoviendo tecnologías constructivas adecuadas que permitan garantizar la protección de la inversión y el patrimonio de las familias favorecidas por este tipo de programas asociativos, contribuyendo no sólo a disminuir el riesgo sino también a mejorar la calidad de vida de la población expuesta a las amenazas, que por motivos de la tenencia de la tierra en general corresponde a la más pobre.

De otra parte, desde el punto de vista de la ecología humana, es importante mencionar que el riesgo proviene en ocasiones del inadecuado desarrollo de los asentamientos humanos, no sólo en términos de localización de los mismos en zonas amenazadas por fenómenos de inestabilidad o por la posible influencia de peligros de origen industrial o tecnológico, sino también por el desorden urbano, la pérdida del espacio público y el bajo nivel de saneamiento ambiental (CNUAH-HABITAT-JNV, 1988).

De acuerdo con las proyecciones del Banco Mundial, muchos de los países en desarrollo duplicarán su población urbana en los próximos treinta años, lo que posiblemente significará un aumento dramático de la vulnerabilidad como resultado del desorden urbano, de la dificultad de proveer servicios públicos y del proceso de industrialización. Solamente incorporando criterios de prevención en la planificación física (urbana y/o territorial), la planificación sectorial y socio-económica y formulando modelos prospectivos de indicadores que permitan detectar mediante alertas tempranas posibles crisis, será posible un proceso equilibrado que pueda interpretarse como desarrollo sostenible.

En relación con las actividades inherentes a la gestión ambiental es inevitable concluir que en los países en desarrollo no han existido organizaciones institucionales coherentes para llevar a cabo dicha gestión. Por el contrario, se ha presentado una dispersión de entidades que desde diversos sectores y a diferentes niveles han venido ejerciendo una o varias funciones de administración de los recursos naturales renovables o de control de factores de deterioro ambiental (DNP, 1991).

En consecuencia, se requiere de una adecuada coordinación para la formulación de políticas y para su respectiva ejecución en el plano nacional, provincial y municipal, y en los sectores comprometidos en el manejo de aspectos ambientales, con el fin de evitar contradicciones, discordancias y vacíos que finalmente terminan por perjudicar tanto los recursos como a sus usuarios.

Por otra parte, usualmente en América Latina, con motivo de la ocurrencia de un gran desastre, los países han creado organismos cuyo objetivo ha sido el planeamiento de preparativos y la atención de emergencias. Bajo esta figura se han creado organizaciones de protección o defensa civil, normalmente dirigidas por militares activos o retirados. Este tipo de organizaciones, con algunas excepciones, han sido de carácter nacional y de poca presencia local, y no han incorporado acciones relacionadas con la prevención-mitigación. En consecuencia, las actividades inherentes a la reducción de riesgos y la gestión ambiental y del hábitat urbano no se han llevado a cabo de manera coherente, y, en el mejor de los casos, han sido realizadas en forma dispersa por entidades desde diversos sectores sin vincular a las localidades y sin una debida orientación y coordinación.

Organismos interinstitucionales han sido creados en algunos países recientemente, teniendo en cuenta que se requiere de una adecuada coordinación para la formulación de políticas y para su respectiva ejecución, entre los estratos nacional, provincial y municipal, y en los sectores no sólo comprometidos con la atención de emergencias sino con la prevención y la mitigación. A este tipo de estructuras se les ha denominado "sistemas", los cuales, a diferencia de los tradicionales modelos centralizados y basados en una entidad rectora, obedecen más bien a una red de instituciones que son coordinadas por entes focales en cada nivel (nacional, provincial o departamental, municipal), y que orientan, de acuerdo con su competencia y autonomía, las actividades para la prevención y atención de desastres en cada instancia territorial.

Una organización institucional de esta naturaleza es el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres de Colombia, el cual fue instituido con las entidades del estado y con las ONGs ya existentes en todos los niveles. Este sistema institucional fue concebido para que sus acciones se realicen en forma descentralizada y para que sus actividades de gestión para la mitigación de riesgos y la rehabilitación de áreas afectadas se lleven a cabo con el apoyo del gobierno central y con la asistencia de organismos internacionales de cooperación técnica. Dichas actividades para la prevención y atención de desastres se vienen desarrollando como un plan nacional, el cual define sobre diferentes áreas de acción la formulación de propósitos nacionales que promover y desarrollar durante el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres. Entre estos propósitos se encuentran aspectos tales como la realización de mapas de amenaza y determinación de zonas de máximo riesgo; instrumentación y vigilancia de fenómenos naturales; fortalecimiento institucional y financiero; dotación de centros de reservas y elaboración de planes de emergencia; educación y capacitación; incorporación de la prevención en los planes municipales y regionales de desarrollo; análisis de vulnerabilidad y reubicación de vivienda en alto riesgo, recuperación postdesastre y recuperación de cuencas hidrográficas degradadas. Estos aspectos se vienen promoviendo en el plano local, provincial y nacional mediante la concertación interinstitucional de entidades gubernamentales y ONGs.

En términos generales para que una organización interinstitucional sea realmente un "sistema" es necesario que su estructura corresponda a un modelo de entidades que, para efectos de la gestión ambiental, la prevención, la atención y recuperación, sean interdependientes, no obstante que conserven su autonomía en relación con sus competencias y responsabilidades individuales sectoriales y territoriales. Sus actividades y resultados son sinérgicos, dado que en conjunto son más que la suma de las acciones separadas de cada una de las entidades. Los niveles provincial, departamental o municipal son réplicas o versiones de la organización nacional, y actúan en forma integrada, con el fin de garantizar flujos de información coherentes y la ejecución de programas y proyectos en forma vertical, entre los niveles territoriales, y en forma horizontal, entre los componentes de cada nivel, siendo éstos entes gubernamentales, del sector privado u organizaciones de la sociedad civil.

No obstante que lo anterior puede darse dependiendo de las circunstancias históricas y de democratización de cada país, actualmente se recomienda el impulso de sistemas conformados por entidades del sector público y privado relacionadas con el tema, las cuales lleven a cabo, en forma organizada y descentralizada, a través de comités regionales y locales, las actividades de la gestión, no solamente desde el punto de vista operativo sino también desde el punto de vista técnico, científico y de planificación, de acuerdo con su competencia. Un sistema interinstitucional para la gestión ambiental, la prevención y atención de desastres, en que todas las instituciones tengan definidas sus funciones y responsabilidades en los planos nacional, provincial y local. Uno de los aspectos fundamentales de un sistema de estas características es la clara función de las instituciones nacionales y provinciales como agentes coordinadores y asesores de los niveles locales, donde juegan un papel primordial los sistemas nacionales de planeamiento de cada país, como estructuras que le dan coherencia a la política, y los municipios como entes ejecutores de la gestión.

Como consecuencia del centralismo administrativo, los niveles locales han ignorado que son gestores ambientales, lo cual podría explicar la razón de la indiferencia ante el deterioro. Es claro que si no es posible condicionar el propio entorno, porque otras fuerzas externas lo deciden, alrededor todo termina por perder el sentido de lo propio. Cuando un centralismo absorbente se atribuye poderes para controlar los recursos naturales, éstos terminan no perteneciendo ni interesando a nadie.

El argumento fundamental de por qué el municipio debe ser responsable de la gestión ambiental y el hábitat, de los preparativos para emergencias, de la prevención y la mitigación de desastres en el orden de la ejecución, es la recuperación de la conciencia sobre lo regional y sobre lo local, lo cual es también el comienzo de un nuevo concepto sobre el nivel de riesgo admisible y la valoración del impacto ambiental. Dicha valoración parte del ciudadano y se desarrolla de abajo hacia arriba, de acuerdo con los deberes y derechos democráticos.

Los desastres son impactos ambientales que varían ampliamente en términos espaciales, temporales y de volumen, razón por la cual su calificación es relativa y depende de la valoración social que la comunidad le asigne. Existe la tendencia s relacionar la magnitud de los desastres con aquellos eventos que afectan la distribución demográfica, sin embargo, desde el punto de vista científico, todo impacto ambiental severo es un desastre, pues aún en el caso de no haber afectación directa sobre la población, los bienes y servicios, los efectos pueden ser de carácter ecológico, como consecuencia de acciones naturales o antrópicas, en las cuales es válido aplicar el concepto de que si se está en lucha con la naturaleza se está en lucha consigo mismo.

Los elementos básicos de una política que incorpore los principios de sostenimiento ecológico, social, cultural y económico, deben ser: el planeamiento explícito, como instrumento de prevención y regulación en uso del medio y los recursos; la respuesta tecnológica, como instrumento de eficiencia y como recurso complementario para la debida transformación y modelado de la naturaleza ; la educación y la información, como instrumentos de culturización y creación de responsabilidades, la organización comunitaria, como instrumento de adaptación y adecuación del sistema social con base democrática ; y la acción legal y jurídica, como instrumento de legalización y control de los derechos, deberes y acciones del hombre sobre el medio.

La reducción de la vulnerabilidad debe ser un propósito explícito del desarrollo, dado que la misma no es otra cosa que un déficit de las condiciones y la calidad de vida de la población. En consecuencia, la prevención y la mitigación son una estrategia fundamental e ineludible para lograr un desarrollo sostenible.