VULNERABILIDAD Y MITIGACIÓN DE DESASTRES

Andrew Maskrey

Introducción

El objetivo central de este documento es analizar la mitigación de los desastres desde la perspectiva de las poblaciones vulnerables de América Latina y proponer algunas recomendaciones y criterios para la facilitación futura de procesos de mitigación de desastres. La metodología que hemos utilizado para cumplir con este objetivo ha sido fundamentalmente el análisis de la experiencia real acumulada en mitigación de desastres hasta la fecha.

Nuestro documento propone como estrategia la mitigación popular, que definimos como esa mitigación de desastres realizada con y desde la población y sus organizaciones. En realidad, a pesar de que, en nuestra opinión, la mitigación 'popular' ofrece tal vez la mejor posibilidad de reducir riesgos en la mayoría de los países de América Latina, hay todavía poca experiencia en este campo, y menos aún procesos exitosos bien documentados. Nuestro trabajo, por lo tanto, utiliza en gran medida ejemplos derivados de experiencias peruanas, además de algunos casos que hemos podido identificar en la bibliografía disponible.

Los funcionarios y oficiales de gobiernos que desean encontrar recetas estandarizadas para la implementación de programas de mitigación van a encontrarse tal vez decepcionados con la lectura de nuestro documento. Quizás su principal conclusión sea que, precisamante debido a que este tipo de mitigación se gesta en base a la población y sus organizaciones, tiene que ser muy sensible a la diversidad de contextos totalmente diferentes de vulnerabilidad y riesgo que existen. La mitigación 'popular', para darle un nombre aunque sea no apropiado y poco científico, es un proceso que tiene sus raíces en la población y sus organizaciones. Por lo tanto, cualquier intervención externa debería partir de un gran respeto hacia la gestión local y hacia la capacidad creativa de la población y sus organizaciones para procesar sus propios problemas y concebir soluciones adecuadas a ellos.

Nuestro propósito central aquí es establecer los principios básicos de la mitigación 'popular' y diseñar programas facilitadores. Estos principios deberían permitir que las organizaciones que están comprometidas en el trabajo con poblaciones de base puedan diseñar sus propios programas de acuerdo a la cultura, necesidades y riesgos locales. En este sentido, si el documento contribuye a una reflexión más profunda sobre el significado de la mitigación para esa gran mayoría de población en América Latina vulnerable a sufrir desastres y si como resultado más personas y organizaciones deciden impulsar procesos de mitigación en sus propios contextos, entonces habrá logrado por lo menos parcialmente sus propósitos.

Desastres y Vulnerabilidad

En 1845 cuando Federico Engels a la edad de 24 años escribió su libro sobre la vulnerabilidad de la clase obrera en Inglaterra (Engels 1845), estaba redactando, a lo mejor sin tener plena conciencia de ello, un primer texto sobre la vulnerabilidad a desastre. No sólo realizó un análisis completo y multifacético del desastre 'cotidiano' enfrentado por poblaciones de bajos ingresos en un país que en ese entonces se encontraba en pleno proceso de industrialización sino que postuló además una serie de relaciones entre desarrollo, sociedad y desastre. Ciento cuarenta años después, cuando Engels y sus escritos no están precisamente de moda en círculos académicos o políticos, encontramos que una parte importante del análisis realizado en esa primera obra mantiene su vigencia, sobre todo cuando se le da una relectura en países que también están experimentando todos los problemas de transición entre una sociedad rural y una urbana y entre la producción artesanal y la industrial. En América Latina la relación entre procesos sociales, vulnerabilidad y desastre sigue sin explicitarse adecuadamente y en definitiva no está tomando en cuenta o dando importancia necesaria a la gran mayoría de programas de mitigación a nivel regional.

Hay un importante bagaje de estudios antropológicos, no necesariamente ligados al campo académico del estudio social de los desastres, llevado a cabo en sociedades y regiones bastante diferentes que demuestran cómo en sociedades rurales pre-industriales existe un proceso evolutivo de mecanismos de adaptación para mitigar el riesgo frente a diferentes amenazas y optimizar el uso de recursos escasos. Por ejemplo, en Cuyocuyo, una comunidad en los Andes peruanos (Caminos 1976), se cultiva simultáneamente pequeñas parcelas de tierra en una variedad de pisos altitudinales y zonas ecológicas para poder aprovechar al máximo las oportunidades generalmente adversas y siempre limitadas ofrecidas por los suelos y para garantizar la continuidad de la producción de alimentos frente a amenazas naturales como sequías, inundaciones y plagas.

Similarmente en Tonga, en el Pacífico (Hurrell 1984), la diversificación en la producción de alimentos y dieta y el desarrollo de una capacidad local de auto y mutua suficiencia han sido identificados como una respuesta tradicional y un mecanismo de mitigación frente a los ciclones tropicales. En otras palabras, las relaciones de producción en estas sociedades adoptaban determinadas características de seguridad que aseguraban que la ocurrencia de amenazas naturales no siempre desencadenara un desastre para la población.

Reconociendo la validez de este estudio, hay mucha evidencia que sugiere que en el proceso de desplazamiento de esas relaciones de producción 'tradicionales' basadas en la reciprocidad o en determinados mecanismos de redistribución por relaciones de producción modernas urbano-industriales se ha dado un aumento enorme en la vulnerabilidad de grandes sectores de la población, sobre todo en países que experimentan procesos rápidos y violentos de urbanización. La desarticulación de patrones rurales de producción y consumo, el abondono del conocimiento y tecnología local y la erosión y desintegración de formas tradicionales de organización social son características comunes de un proceso cuyas manifestaciones más visibles son la concentración urbana, el empobrecimiento rural y la dependencia económica y cultural. Mientras que este proceso obviamante adopta formas diferentes en contextos distintos ya es fácilmente reconocible en la mayoría de esos países el que experimenten una ocurrencia cada vez más frecuente de desastres de magnitudes de creciente severidad. Por ejemplo, un libro reciente cita que mientras en los años sesenta 27 millones de personas fueron afectadas a nivel mundial por los cuatro principales tipos de amenaza (inundaciones, ciclones, sequías y terremotos) en los años setenta esta cifra ascendió a 48.3 millones (Witman, Timberlake 1984).

A pesar de tener parámetros espaciales y temporales muy diferentes pero en todo caso reconocibles, en su estudio de caso de Manchester, Inglaterra, Engels postuló que los cambios violentos ocurridos en las relaciones sociales de producción habían convertido a la vulnerabilidad extrema en una característica permanente de la lucha cotidiana para la sobreviviencia enfrentada por la mayoría obrera de la población urbana de entonces. Esta vulnerabilidad o fragilidad en las condiciones de vida de la gente significó que la vida de miles de personas terminó en una muerte prematura: un proceso referido por Ian Davis (Davis 1983) como un "desastre paulatino". En los años ochenta de este siglo tales observaciones no son ajenas a la realidad de muchas ciudades y metrópolis de América Latina donde una proporción significativa de la población vive en condiciones de extrema pobreza. Visto el Manchester del siglo XIX en un espejo del tiempo, existe ahora también un desastre cotidiano caracterizado por muchos de los mismos ingredientes tales como malnutrición, ausencia de condiciones de saneamiento básico o de agua potable, ausencia de oportunidades laborales, vivienda precaria, etc. La ocurrencia de muchos mal llamados desastres naturales no significa más que una aceleración de la velocidad y amplificación de la magnitud de este desastre cotidiano por una determinada amenaza natural (Romero, Maskrey 1983). Para poder explicar, entonces, el porqué la destrucción causada por una determinada amenaza natural se convierte en un desastre grave para la población es preciso analizar el proceso de transformación de las relaciones sociales de producción a través de factores claves como: la evolución de los sistemas de producción de bienes y servicios, la concentración de los recursos financieros en determinados grupos sociales, el incremento de desempleo y subempleo, etc. Muchos estudios de caso bien documentados coinciden en este sentido.

La falta de lluvia per se nunca fue la causa de los desastres por sequía que ocurren en el nordeste de Brasil, sino la forma cómo esta organizada la producción agrícola y la distribución de la propiedad de la tierra (Pessoa 1984). Asimismo, un terremoto no sería la causa principal del próximo desastre sísmico a ocurrir en Lima, Perú, sino más bien el proceso de deterioro y densificación urbana que se desenvuelve en las zonas tugurizadas de la ciudad (INADUR 1982). Si es que se espera mitigar los efectos de desastres como éstos en los países de América Latina entonces es preciso enfrentar los procesos causales que están escondidos tras la vulnerabilidad visible de la población. Puesto que sería muy difícil negar que exista una relación entre el aumento de la vulnerabilidad y los modelos de desarrollo y ocupación espacial aplicados en la región, entonces debería ser evidente que para reducir la vulnerabilidad es preciso cambiar la direccionalidad y los patrones de las relaciones sociales y territoriales de producción.

Mientras un gran terremoto siempre llama la atención, aún cuando no cause una gran mortalidad, es contrastante que el desastre permanente que experimentan grandes sectores de la población todos los días, no es generalmente percibido o interpretado como tal. En realidad tal nivel de destrucción tanto humana como ecológica ha sido lamentablemente funcional a la reproducción de los modelos económicos y políticos imperantes en la región hasta el presente. Sólo cuando este proceso de desgaste continuo se acelera súbitamente después de ser catalizado por una determinada amenaza natural y empieza a constituirse en amenaza para la estabilidad económica, política y social, entonces se lo percibe como desastre, y se siente la necesidad de implementar medidas de mitigación. Retomando nuestra mirada al siglo XIX, Engels describió la situación 'normal' en Manchester, donde 57% de los niños nacidos de los sectores populares murieron antes de los 5 años, comparado con solo 20% de los niños nacidos en los clases acomodadas, como asesinato social. Sin embargo, fue recién cuando unas epidemias bastante severas de cólera y tifoidea empezaron a amenazar tanto el desenvolvimiento de la entonces Revolución Industrial como también la salud de las familias acomodadas que se implementaron medidas de mitigación en la forma de la famosa Ley de Salud Pública de 1848 que impuso normas estrictas de saneamiento, construcción y urbanismo en las ciudades inglesas (DAVIS, 1983). Uno podría preguntarse si este tipo de mitigación no se basa en el interés de mantener inalterable las mismas relaciones de producción que fueron responsables de generar la vulnerabilidad de la población en primera instancia. En cierta forma es probable que sea este mismo interés el que haya determinado el carácter político de la mayoría de las acciones de mitigación llevadas a cabo en diferentes contextos hasta el momento. La evidencia tiende a demostrar que la poca mitigación que se lleva a cabo se limita a medidas que afectan las manifestaciones externas y visibles de la vulnerabilidad pero no a los procesos sociales y económicos que quedan disimulados por debajo. En realidad, mirando más a largo plazo y entendiendo la vulnerabilidad como un proceso evolutivo, este tipo de mitigación que evita atacar a las causas de la vulnerabilidad no sólo es moralmente cuestionable sino además resultaría a la larga insostenible y antieconómico. Trata los síntomas externos mediante analgésicos mientras que la infección se apodera de todo el cuerpo. Tarde o temprano vuelven los síntomas en forma más aguda requiriendo cada vez más gasto en medicinas. Mirando un contexto muy diferente, en el caso de las inundaciones que se producen en Sri Lanka, por ejemplo, se ha demostrado que a pesar de una inversión cada vez mayor por el gobierno en obras físicas de defensa, la vulnerabilidad de la población urbana y rural sigue en aumento, debido a que los procesos causales de la vulnerabilidad siguen en plena evolución (Hewipathirane 1977). En otros contextos menos afortunados, por supuesto, la inversión pública en obras de defensa física puede ser poca o nula.

Tal vez la importancia de nuestra mirada hacia atrás, al Manchester del siglo XIX es que nos permite ampliar la definición de la mitigación para incluir no sólo estos elementos físicos expuestos a una determinada amenaza en un momento dado sino también la reducción progresiva de la vulnerabilidad mediante la transformación de las relaciones sociales, económicas, políticas, culturales y territoriales de producción que están detrás del espejo. Mediante esta redefinición de la vulnerabilidad se puede dar un salto entonces de una visión estática y uni-dimensional de objetos hacia una visión dinámica y multi-dimensional de procesos. A la vez nos permite saltar de una visión que justifica a los desastres cotidianos como males necesarios para mantener una determinada organización de la sociedad, economía y territorio hacia otra visión que prioriza cambios en la forma como organizamos la sociedad, economía y territorio como el "costo" necesario para reducir la vulnerabilidad y evitar catástrofes futuras mayores. En otras palabras, nos permite reemplazar una concepción de "mitigación contra el cambio" a favor de una "mitigación para el cambio".

Esta redefinición de la mitigación también nos indica que los actores principales de una "mitigación para el cambio" tendrían que ser la misma población y sus organizaciones, por ser los que sufren las peores consecuencias de los desastres y quienes tienen más incentivo para lograr inversiones destinadas a reducir la vulnerabilidad. Es un hecho lamentable pero innegable que en general, hasta la fecha, por motivos políticos los gobiernos solamente han invertido en la mitigación los montos mínimamente necesarios para evitar que los desastres asociados a las amenazas naturales no se conviertan en agentes que desestabilizan la economía política. Una "mitigación para el cambio" necesariamente involucra cambiar en algo la economía política y entonces requiere una voluntad política que tiene que ser asociada a las poblaciones que padecen vulnerabilidad y sufren desastres. Como acción política la mitigiación requiere actores sociales y políticos comprometidos con ella.

En América Latina, donde las poblaciones tienen una larga experiencia de organizarse para reivindicar y gestionar sus necesidades básicas, tales como vivienda, alimentación y agua potable, la mitigación de los desastres asociados a amenazas naturales es sólo una actividad más que tendría que asumirse.

La Mitigación como un Proceso

La mitigación para el cambio, que denominamos la mitigación "popular", en contraste con la mitigación contra el cambio que denominamos la mitigación "oficial", no debería considerarse como un programa o proyecto específico con sus objetivos limitados al riesgo presentado por algunos elementos vulnerables a una amenaza dada en un tiempo determinado. Más bien debería definirse como un proceso de transformación de las condiciones de vida y las relaciones de producción (económicas, territoriales, ecológicas, sociales, culturales y políticas) que determinan tales condiciones, a través de una ventana de oportunidad específica: la mitigación de riesgos. En otras palabras, pareciera que la mitigación popular tuviera dos objetivos diferentes pero a la vez interrelacionados:

- Mitigar el riesgo presentado por elementos vulnerables a una determinada amenaza en un momento dado para resolver problemas inmediatos enfrentados por la población

- Progresivamente reducir la vulnerabilidad de la población mediante la transformación de las relaciones de producción (económicas, territoriales, ecológicas, sociales, culturales y políticas) que la condicionan.

Entonces la mitigación popular podría verse como una actividad con dos ejes: un eje que consiste en la implementación de medidas específicas de mitigación y otro que consiste en la profundización de la conciencia de la vulnerabilidad y de la organización social necesaria para reducirla. En nuestra opinión, la mitigación popular es el arte de lograr un equilibrio entre ambos ejes. De la misma forma como las grandes contradicciones estructurales de la sociedad se manifiestan hasta en los problemas más mínimos de una población pequeña, también se produce una relación inversa. La resolución de problemas locales muy específicos, aunque puedan parecer totalmente insignificantes en comparación con las contradicciones estructurales, producen un efecto sobre ellos. La dimensión micro es normalmente el punto de entrada más accesible par acceder a la dimensión macro. En el caso de la mitigación popular es la mitigación de riesgos locales específicos la que sirve como ventana para acceder a la transformación de los procesos que condicionan la vulnerabilidad en términos más amplios. Iniciándose desde el nivel local, evolucionan ambos ejes del proceso de mitigación en forma de espiral para progresivamante envolver todos los diferentes niveles y dimensiones de la sociedad.

La característica principal de la mitigación popular entonces es que mientras puede incorporar acciones de mitigación a muchos diferentes niveles, siempre tiene su base firmamente enraizada en la comunidad, a nivel local. Con esto no queremos inferir que localidad y comunidad son sinónimos sino que comunidad normalmente significa algún nivel compartido de organización social y que esta organización normalmente tiene su base en un área geográfica limitada. Por lo menos en el contexto peruano puede observarse que la existencia de organización social normalmente implica la existencia de necesidades y amenazas que no pueden atenderse o resolverse a nivel individual y que requieren un nivel de acción colectiva. Por ejemplo, es difícil separar el concepto de comunidad en los Andes de una serie de tareas como el manejo y la distribución del agua, que requieren necesariamente ser encaradas desde un nivel comunal. Por supuesto que a la vez existen localidades urbanas donde todas las necesidades se resuelvan mediante una participación individual en el mercado y donde, por lo tanto, no hay comunidad como tal. Esta definición de comunidad significa que no debemos confundir medidas de mitigación llevadas a cabo a nivel micro en una localidad por una agencia externa, aun cuando utilice mano de obra local, con medidas de mitigación llevadas a cabo por decisión comunal, o cuando éstas últimas abarquen dimensiones mayores y no involucren la mano de obra local. Como decía una vez el comediante mexicano Cantinflas: "Una cosa es una cosa y otra cosa es otra cosa".

La existencia de muchos programas llamados de "autoayuda" en América Latina se explica por la incapacidad de los sectores públicos y privados en muchos países de satisfacer aún las necesidades más básicas de grandes sectores de la población. Para llevar a cabo medidas de mitigación, como defensas ribereñas, se utiliza la mano de obra de la comunidad en forma gratuita, reduciendo costos y logrando una tregua temporal entre los objetivos contradictorios de mitigar riesgos sin afectar los procesos causales de la vulnerabilidad. A pesar de la utilización de mano de obra local, las decisiones en torno al diseño e implementación de los programas no son de la población y sus organizaciones y muchos de dichos programas son poco más que intentos de disfrazar con una aura de credibilidad social y viabilidad económica lo que son en realidad intereses y objetivos contrapuestos e incompatibles.

En la mayoría de los contextos y frente a diferentes amenazas la mitigación normalmente incluye medidas en distintos niveles de acción, los cuales se encuentran superimpuestos y coexisten simultáneamente. Examinando el caso de la mitigación de los desastres por inundación en el Valle del Rímac en el Perú central (Maskrey 1984), por ejemplo, podríamos identificar los siguientes niveles de intervención:

- mejoramiento de las construcciones nuevas y existentes para incorporar medidas de protección contra inundaciones, que corresponde al nivel de intervención de familias individuales y a veces de organizaciones comunales

- construcción de diques y otras formas de defensa ribereña, que correspondan al nivel de intervención de organizaciones comunales y a veces de gobiernos locales

- implementación de obras a gran escala como la canalización de ríos, el manejo de cuencas hidrográficas y la reforestación que corresponde al nivel de intervención de la corporación regional de desarrollo del conjunto de gobiernos locales o a sectores del gobierno central

- implementación de políticas y normas de planificación urbana y regional, políticas económicas y agrarias y otras que evitan el deterioro de las cuencas hidrográficas y la urbanización descontrolada de terrenos inundables, que corresponde al nivel de intervención de diversos Ministerios del gobierno central.

La mitigación popular no se reduce exclusivamente a las acciones enmarcadas en los primeros dos niveles sino consiste en la progresiva activación de todos los niveles, desde el punto de partida de la misma población. La cuestión clave en realidad es "quién decide" tal como la experiencia de mitigación en el área mencionada demuestra.

En el Valle del Rímac los desastres anuales asociados a inundaciones y deslizamientos se deben a un proceso combinado de mal manejo de la cuenca hidrográfica y de urbanización descontrolada de terrenos inundables. A nivel de las políticas de desarrollo, las decisiones tomadas por el gobierno central, a lo largo de los años han tendido a agudizar este proceso, aunque de diferente forma en diferentes regímenes políticos. Las decisiones del gobierno central han contribuido directamente al aumento de la vulnerabilidad y del riesgo enfrentado por la población del Valle. A nivel de las obras a gran escala, las agencias del gobierno central y las empresas públicas han invertido sólo en medidas de mitigación para proteger en infraestructura prioritaria para la economía nacional (el ferrocarril central, hidroeléctricas y carreterras). No ha habido inversión en obras a gran escala orientadas a la protección de comunidades de bajos ingresos. Para estas poblaciones las agencias del gobierno central sólo invierten en medidas locales de mitigación como la construcción de defensas ribereñas, por autoayuda, a través de programas de apoyo alimentario y en la respuesta a las emergencias, a través de la distribución de alimentos y medicinas y la construcción de viviendas prefabricadas 'provisionales'. Las consecuencias de esta estrategia son tal vez previsibles. Aunque se mitiga temporalmente el riesgo inmediato enfrentado por algunas comunidades, la vulnerabilidad en forma global sigue en aumento y con ella las pérdidas anuales debido a la ocurrencia anual de desastres. Las acciones son locales y específicas, pero las agencias que toman las decisiones están centralizadas y son de carácter nacional y regional. Esta diferencia entre el nivel de toma de decisiones y el nivel de las acciones de mitigación conlleva a contradicciones frecuentes entre las necesidades locales expresadas por las poblaciones vulnerables y las medidas de mitigación llevadas a cabo. El mismo hecho de que sea el gobierno central quien tome decisiones propiamente locales e implemente medidas de mitigación muy específicas debería de por sí llamar la atención. En realidad lo que se busca a través de estas medidas locales es evitar en forma temporal que los desastres se conviertan en elementos políticos desestabilizantes sin lograr reorientar el proceso de desarrollo en el valle para reducir la vulnerabilidad. Las decisiones se toman arriba y filtran hacia abajo. A pesar de que las acciones se realizan a nivel local, el proceso debería describirse como mitigación 'oficial' en vez de mitigación 'popular'.

En el mismo valle, la incapacidad de gobiernos sucesivos de mejorar la situación de vulnerabilidad enfrentada por secciones significativas de la población ha dado lugar a un proceso que sí tiene características propias de la mitigación 'popular'. Muchas comunidades deciden implementar sus propias medidas de mitigación a nivel local. A través de sus propias organizaciones demandan los recursos necesarios de los organismos nacionales y regionales del gobierno central. A veces los municipios distritales también se sumaban a las organizaciones poblacionales en un esfuerzo común en este sentido. En 1984 el proceso empezó a tomar características sub- regionales. La coordinación de varias organizaciones poblacionales multi-sectoriales abarcando diferentes áreas territoriales con el conjunto de municipios distritales llevó a plantear a los organismos del gobierno central la implementación de grandes obras de mitigación abarcando el manejo de la cuenca hidrográfica del Valle del Rímac en su conjunto. En otras palabras, se trata de un proceso bastante diferente, donde las decisiones se toman a nivel local y filtran para arriba. Aunque pudiera ser que las medidas de mitigación que se plantean no se realizan a nivel local sino a nivel regional, el proceso debiera definirse como mitigación 'popular'. En el Valle del Rímac en este proceso es aún muy embrionario. Sin embargo, aunque el cambio de direccionalidad en el proceso es probablemente mas importante que los resultados concretos obtenidos, hasta el momento los logros tangibles e intangibles son mayores que los de la mitigación 'oficial' en la zona.

Sólo cuando las decisiones se toman a nivel comunal y filtran para arriba es posible evitar las ineficacias que resultan cuando se implementan acciones locales en base a decisiones centralizadas, tal como muchos casos del Perú y otros contextos demuestran. Durante las inundaciones de 1982-1983 en el Ecuador (Egas 1984), por ejemplo, se demostró que cuando las acciones de emergencia fueron manejadas por organizaciones comunales lograron una eficiencia incomparable con los esfuerzos de agencias externas: sean gubernamentales o otras. En la reconstrucción de pueblos después del terremoto de 1970 en Gediz, Turquía (Aysan 1984), las intervenciones gubernamentales no siempre respondieron a las necesidades locales y no tomaron en cuenta "el equilibrio delicado que las comunidades locales tienen que mantener en pro de su sobrevivencia económica, física y cultural, al costo de incrementar un tipo de vulnerabilidad para poder evitar otras". Los casos de casas vacías que nunca respondieron a las necesidades de la pobalción y hasta pueblos abandonados después de procesos fracasados de reubicación son testimonios elocuentes que se encuentran en muchos estudios de caso. América Latina esta llena de elefantes blancos de este tipo.

En conclusión, en la mitigación popular la cuestión clave no es cómo convencer a la población a participar en programas de mitigación centralizadas sino cómo convencer a los gobiernos y agencias externas a participar en programas propuestos por la población y sus organizaciones a todo nivel. En general, lograr el interés y participación del gobierno y de agencias externas, además de la provisión de los recursos necesarios en este tipo de programas, requiere despertar el interés político, que a su vez depende de la capacidad de las poblaciones vulnerables de poder articular sus necesidades y demandas en una forma que sensibiliza a los niveles de decisión.

Condiciones Críticas para la Mitigación Popular

Si es que definimos a la mitigación popular como un proceso que tiene sus raíces en la propia población mas no como un programa específico de actividades que se lleva a cabo a nivel local, entonces debería ser obvio que no puede haber recetas estándares para su implementación. Las condiciones locales, sean ecológicas, sociales, económicas, culturales o políticas son infinitamente variables y forman un telón de fondo muy complejo frente al cual la mitigación popular puede o no puede darse. Cualquier análisis del potencial para la mitigación popular debería tomar como punto de partida una evaluación de estas condiciones locales pero no unas soluciones preconcebidas. Lamentablemente en el campo de la mitigación, tal como se dan las cosas actualmente, son muy comunes los casos de soluciones corriendo en busca de problemas para resolver, en vez del análisis de problemas en busca de soluciones apropiadas. Sin embargo, aunque la evaluación de condiciones locales inevitablemente señalaría peculiaridades que no se repiten en ningún otro lugar, también es probable que hayan determinadas condiciones críticas, válidas para diferentes contextos y tipos de amenaza, que influyen en el desarrollo o no de la mitigación 'popular'. Las transformaciones económicas y territoriales que son comunes a muchos países latinoamericanos sirven para contextualizar no sólo la vulnerabilidad sino el potencial para el desenvolvimiento de procesos de mitigación. Por ejemplo, la vulnerabilidad de una comunidad se expresa a través de muchos factores: la falta de conciencia o conocimiento del comportamiento de las amenazas (vulnerabilidad cultural); la desarticulación de la organización social (vulnerabilidad social); la falta de acceso a recursos esenciales incluyendo la tecnología (vulnerabilidad económica); y un marco legal, normativo e institucional contraproductivo (vulnerabilidad institucional). Si volteamos estas condiciones de vulnerabilidad y las ponemos de cabeza, entonces es probable que encontremos muchas de las condiciones críticas necesarias para el desenvolvimiento de la mitigación popular: las zonas erógenas de la población desde donde sí es posible estimular procesos de mitigación. He aquí la paradoja: donde está más extrema y compleja la vulnerabilidad hay más zonas erógenas descubiertas para estimular procesos de mitigación popular. Nuevamante utilizaremos unos ejemplos de Perú para visualizar esta relación entre vulnerabilidad y mitigación.

En la comunidad andina de Cuyocuyo (Rojas 1984), donde persisten parcialmente relaciones de producción de intercambio y reciprocidad y, por lo tanto, niveles de organización social tradicionales aún vivos fue posible implementar un programa ambicioso de mitigación después del aluvión que casi destruyó el pueblo en enero de 1984. El nivel de conciencia del riesgo producido por un desastre reciente, la funcionalidad de la organización comunal y la existencia de una tecnología local aún manejada perfectamente por los comuneros fueron condiciones críticas que explican por qué fue posible llevar a cabo un proceso de mitigación con muy pocos recursos externos.

En contraste, en los tugurios del centro de Lima (INADUR 1982), la ausencia de organización, y una dependencia total de recursos y tecnologías no manejados por la población significa que el potencial para un proceso de mitigación en forma inmediata es prácticamante cero. Salvo que ocurra un terremoto grande que exija una reconstrucción de las zonas vulnerables sería difícil encontrar ese punto erógeno desde donde se podría estimular un proceso de mitigación.

El caso del Valle de Rímac ya mencionado (Maskrey 1984) constituye un punto medio entre los dos contextos arriba descritos. A pesar de que formas de organización y sistemas tecnológicos andinos como tales casi ya no existen en el valle, se han generado nuevas formas organizacionales y de manejo tecnológico a través del proceso de urbanización del valle, en particular a través de la lucha para conseguir terreno, vivienda y servicios básicos. Este proceso sí da un punto de partida para un proceso de mitigación pasando por la reivindicación y gestión de recursos que son controlados por otros actores como el gobierno central. Junto con los dos ejemplos mencionados, este caso demuestra cómo una gran variedad de condiciones totalmente diferentes pueden coexistir dentro de un país y refuerza, por lo tanto, la idea de que es más importante encontrar ese punto crítico donde el proceso en espiral de mitigación puede despegarse, en vez de expropiar el derecho de encontrar soluciones apropiadas a problemas locales mediante la aplicación de programas estándares.

Tal vez la condición más fundamental para iniciar un proceso de mitigación popular es que exista conciencia de la posibilidad de mitigar el riesgo y de reducir la vulnerabilidad frente a una amenaza determinada. Este depende, de un lado, del nivel de riesgo. Cuando los desastres ocurren con poca frecuencia, tal como en el caso de las erupciones volcánicas o, en algunos lugares los terremotos o lluvias excepcionales, es probable que haya poca conciencia del riesgo. En cambio, en lugares donde los desastres son frecuentes o hasta estacionales es probable encontrar niveles de conciencia bastante sofisticados. Sin embargo, la conciencia del riesgo en sí no es suficiente para generar un proceso de mitigación. Esto depende también de las particularidades de las condiciones locales de vulnerabilidad. El caso de Geddis, Turquía (Aysan 1984), demuestra que puesto que para la mayoría de comunidades la vulnerabilidad y el riesgo tienen múltiples facetas y a la vez los recursos disponibles a nivel local son bastante limitados, siempre se daría prioridad a la mitigación de un tipo de riesgo al costo de inclusive aumentar otros riesgos. Por ejemplo, la necesidad de tener acceso a fuentes de agua potable o a vías de acceso puede tener mayor importancia que la mitigación de determinadas amenazas, aun cuando el resultado sea la ubicación bastante riesgosa de un centro poblado. En general, es correcto asumir que dentro de los límites impuestos por su propia conciencia de riesgos y la disponibilidad de información, cualquier comunidad cuando enfrenta una variedad de riesgos siempre priorizaría esa mitigación de riesgos que optimiza el uso de los escasos recursos disponibles. En contextos metropolitanos como Lima, la vulnerabilidad puede ser tan alta en todas sus dimensiones que aun cuando haya una conciencia clara de los riesgos a una amenaza determinada, se daría prioridad, por ejemplo, a la maximización de las oportunidades de empleo, inclusive cuando esto signifique aumentar deliberada y conscientemente el riesgo de la amenaza. En tales contextos, es común que se incorpore la ocurrencia de los desastres dentro de la cultura "normal" de la comunidad y se aprenda a convivir con los desastres. Por ejemplo, estudios de caso de Paraguay (Ríos, Galeano 1984) demuestran que la pérdida anual de viviendas está aceptada por comunidades como el costo normal del acceso a oportunidades de empeo urbano.

Debería enfatizarse que terminos como conciencia y riesgo tienen muchos niveles y dimensiones diferentes. Si los desastres se perciben en términos mágicos o mitológicos , entonces puede ser difícil que una comunidad visualice la factibilidad de una intervención humana para mitigar riesgos. Asimismo, es preciso no tomar en forma literal la relación sugerida por Davis (Davis 1983) que los desastres son canales que crean conciencia y luego permiten la adopción de medidas de mitigación. Tal como demuestra el caso de Cuyocuyo, el desastre sí produjo niveles de conciencia del riesgo y de la necesidad de adoptar medidas de mitigación. Sin embargo, esta conciencia fue estrictamante coyuntural y no necesariamente llevó a un proceso a largo plazo que permitiera reducir la vulnerabilidad.

Otra condición crítica para la mitigación es la organización social. Con la excepción del mejoramiento de la vivienda, que puede ser una actividad individual o familiar (aunque en general depende también de factores como normas y códigos municipales y financiamiento y recursos controlados por el mercado o el Estado), la implementación de casi cualquier medida de mitigación depende de ciertos niveles de organización social. La organización social evidentamente está íntimamante ligada al concepto de conciencia. La conciencia colectiva de una necesidad o una amenaza puede conducir al desarrollo de niveles de organización social. Y de la misma forma, la experiencia social generada puede retroalimentar positiva o negativamante esa conciencia colectiva. Por lo tanto, no se puede analizar la organización social en forma aislada del contexto en el cual se da. La capacidad de una comunidad de organizarse para enfrentar un desastre está muy relacionada a experiencias anteriores de organización para resolver necesidades o amenazas comunes. En el estudio de caso de la respuesta comunitaria a las inundaciones de Guayas, Ecuador (Egas 1984), se demostró cómo en muchas zonas el carácter atomizado, dividido y dependiente de las comunidades contribuyó a frenar cualquier respuesta organizada a los desastres. Por otro lado, en algunas zonas rurales, cooperativas agrarias que tenían una historia larga de organización y de revindicación de sus derechos a la tierra lograron crear una respuesta organizada eficiente y eficaz para mitigar los efectos del desastre.

Al igual que la conciencia, la organización social puede existir a muchos niveles diferentes y puede asumir muchas formas. Por ejemplo, en el contexto peruano puede haber dentro de una comunidad muchas organizaciones funcionales, que aunque no representan a toda la comunidad dan las condiciones mínimas para un proceso de mitigación. Nos referimos, por ejemplo, a organizaciones femininas, juveniles, productivas y gremiales. A la vez, existen organizaciones territoriales formadas para representar a toda la comunidad para lograr títulos de propiedad, la instalación de infraestructura básica y otras necesidades comunes. Asimismo, existen en algunas regiones organizaciones de segunda nivel que funcionan como coordinadores de una serie de organizaciones de base, tanto funcionales como territoriales. Estas organizaciones de segundo nivel son a menudo muy importantes puesto que representan la posibilidad y la potencialidad de que un proceso de mitigación popular desborda el ámbito estrictamente local para alcanzar objetivos de mayor dimensión. Los municipios distritales deberían considerarse también en muchos contextos como formas válidas de organización local.

Una tercera condición crítica se refiere al acceso a recursos esenciales. Recursos básicos para la mitigación de los desastres incluyen diferentes combinaciones de materiales, mano de obra, energía y tecnología. Los recursos son el punto de articulación entre la conciencia y la organización social, por un lado, y la implementación de medidas de mitigación, por el otro. Se requieren recursos para implementar medidas tanto a nivel local como para otros niveles, por ejemplo, el gobierno central a nivel regional. Dado que las comunidades que presentan mayor vulnerabilidad frente a amenazas naturales son generalmente (pero no siempre) las más pobres, entonces casi por definición su acceso a recursos es a menudo mínimo o no existente. Una falta total de recursos puede inhibir o bloquear por completo cualquier intento de mitigación. Por ejemplo, en el caso de la vulnerabilidad de la vivienda, el alto costo de los materiales de construcción comerciales y el desconocimiento de tecnologías que podrían permitir aplicar materiales alternativos son factores que rápidamente se convierten en obstáculos. Paradójicamante son las comunidades rurales más aisladas quienes a menudo tienen mayores niveles de acceso a recursos propios comparadas con comunidades urbano-marginales que generalmente dependen totalmente o del mercado o de la ayuda extralocal.

Tal vez el recurso más importante es la tecnología. Cuando una comunidad haya apropiado la tecnología que requiere entonces en muchos casos se puede movilizar recursos locales disponibles pero hasta entonces no- aprovechados. Similarmente, existiendo un manejo adecuado de tecnologías se puede convencer a agentes extralocales de disponer de los recursos externos necesarios para complementar los recursos locales. Sin embargo, la apropiación de la tecnología tampoco puede darse en un vacío social; depende del nivel de conciencia y organización social, un factor olvidado en muchos programas de mitigación.

En sí, la disponibilidad de recursos es otro paradoja: cuando existen permiten la implementación de medidas de mitigación. La falta de acceso a ellos es uno de los estimulantes más fuertes para la generación de niveles de organización social.

Otra condición crítica se ubica en el marco institucional, legal, normativo e ideológico en el cual se encuentran inmersos los diferentes actores sociales. Con la modernización y urbanización de las economías en la región de América Latina se tiende a generar un marco superestructural y una simbología que inhibe o desincentiva la acción local organizada, enfatizando la participación individual en el mercado o a través de mecanismos asistencialistas como la única forma válida de resolver problemas sociales, incluyendo el riesgo frente a los desastres. Este problema que aparentamente se ubica en el plano subjetivo o cultural tiene en muchos contextos consecuencias bastante concretas y reales.

A menudo no se reconoce el estatus legal o jurídico de organizaciones comunales, significando que no pueden administrar fondos u otros recursos y no pueden formalmente asumir la representación de la población frente al gobierno o agencias externas de ayuda. Por otro lado, normas y reglamentos totalmente inapropiadas de construcción pueden inhibir o hasta prohibir procesos de mejoramiento o reconstruccion de viviendas en base a tecnologías apropiadas que aprovechan recursos locales. El sistema legal de tenencia de la tierra es otro factor que en muchos casos puede servir para obstaculizar por completo la implementación de medidas de mitigación como la remodelación o reubicación de asentamientos vulnerables. Y en toda la sociedad se introducen signos, imágenes y símbolos que desincentivan la participación organizada en la apropiación de tecnologías para resolver necesidades locales, levantando más bien nuevas utopías presentadas por un mercado inaccesible para las grandes mayorías o por un Estado incapaz de satisfacer las necesidades básicas si no de segmentos minoritarios de la sociedad. Obviamente, tal como se da con las demás condiciones críticas, esta superestructura es muy diferente en cada contexto y época.

Cómo Facilitar la Mitigación Popular

Cuando existen condiciones críticas de conciencia, organización social, recursos y de superestructura en forma positiva entonces puede generarse a veces procesos espontáneos de mitigación popular sin la necesidad de intervención externa. Dichos esfuerzos no deben subestimarse a pesar de que sean muy poco documentados. Representan la realidad de la mayor parte de la mitigación que ocurre año tras año en América Latina y sirven para revalorizar el papel de la población y sus organizaciones frente a los desastres. Pero por lo mismo es importante enfocar la atención sobre actividades facilitadoras que puedan catalizar procesos de mitigación popular, estimulando las "zonas erógenas" de las poblaciones vulnerables.

De nuevo vale la pena recordar e insistir que si este tipo de mitigación es un proceso y no simplemente un proyecto o programa de actividades específicos, entonces las acciones facilitadoras no pueden tomar la forma de aplicar en foma indiscriminada soluciones y modelos preconcebidos. En vez de facilitar la mitigación popular, muchos de dichos esfuerzos terminan inhibiéndola o si no imponiendo costos adicionales innecesarios. Una tecnología que puede ser apropiada en el contexto de un laboratorio universitario puede ser totalmente inapropiada en un determinado contexto local. Debería ser claro de lo expuesto hasta aquí que si la vulnerabilidad es multifacética entonces también tendrían que serlo las acciones que faciliten la mitigación popular. Cualquier intervención, entonces, debería iniciarse con un análisis de la situación real de la población vulnerable y del contexto de desarrollo en el cual se encuentra inmerso. Puede parecer redundante o hasta pedante insistir en este punto. Sin embargo, muchos programas fallan justamente por no tomarlo en cuenta. Nos referimos, por ejemplo, a programas que buscan convencer a una población a mitigar un riesgo determinado en una situación muy compleja de vulnerabilidad donde la comunidad tiene otras prioridades más apremiantes o donde la mitigación impone costos que al final tienen más peso que los supuestos beneficios de la seguridad a lograrse.

La aplicación de soluciones estandarizadas (tales como la construcción en tierra con tecnologías mejoradas) en situaciones donde las necesidades de familias individuales o inclusive comunidades enteras son muy diversas, es otro problema común. El mismo hecho de que en la evaluación de programas de mitigación se cite con frecuencia como problema principal la falta de aceptación y de difusión de tecnologías aparentamente "buenas" demuestra hasta qué punto este error conceptual se ha incorporado en el lexicón de la mitigación. En un proceso de mitigación popular en realidad no debiera surgir este problema, puesto que la tecnología hubiera sido desarrollado en el contexto del análisis de los problemas y posibilidades reales y diversas de la población. La contradicción investigación-difusión surge más bien cuando los investigadores se hallan aislados totalmente de las realidades cotidianas de las poblaciones para las cuales están buscando soluciones.

Por otro lado, también surgen problemas debido a un énfasis exagerado puesto en la innovación tecnológica y en la capacitación técnica. Muy a menudo se inician programas de capacitación técnica sin preguntar primero si es que la mitigación del riesgo en cuestión es una prioridad o no para la comunidad o si es que existe o no un nivel de organización social capaz de convertir el conocimiento adquirido en acciones. Muy a menudo los capacitadores se sorprenden al descubrir que la población en riesgo no demuestra mucho interés en lo que se les enseña. En un programa de reconstrucción después de inundaciones en el norte de Perú, por ejemplo, se identificó la falta de organización y conciencia y la existencia de otras prioridades de la comunidad como razones por las cuales no se llegó a difundir una tecnología de construcción mejorada aparentamente muy buena (Torrealva 1984).

Debería quedar claro entonces que cualquier intento serio de apoyar procesos de mitigación popular deberían tomar como punto de partida el análisis de las condiciones críticas que hemos senalado arriba. Podríamos identificar tres grandes rubros de intervención, la mezcla y la naturaleza específica de los cuales dependería el análisis de la situación local:

- actividades relacionadas a la generación de conciencia y conocimiento, tanto con respecto a los riesgos de amenazas específicas como con respecto a las características y causas de la vulnerabilidad

- actividades relacionadas al apoyo y consolidación de los diferentes niveles de organización social

- actividades relacionadas al desarrollo y aplicación de campo de instrumentos y medidas de mitigacion apropiadas para resolver problemas específicos

Con un análisis riguroso de las condiciones críticas y tomando como un marco general los tres grandes rubros de intervención indicados, el diseño de cualquier programa de facilitación se desarrollaría con características propias y específicas. Por ejemplo, en muchos contextos se requeriría un largo período preliminar dedicado al trabajo con organizaciones y creando conciencia antes de que sea posible implementar cualquier medida concreta de mitigación. Sin este proceso de preparar la tierra, la planta se muere o, en otros palabras, las medidas de mitigación se encontrarían en un vacío social y caerían en saco roto. En otros contextos, podría ser preciso combinar la introducción de medidas de mitigación con el apoyo a otras actividades que sean prioritarias para la comunidad, tales como infraestructura básica, agricultura o actividades económicas o hasta aceptar que no sea posible introducir la mitigación mientras hayan otras necesidades mas urgentes sin resolverse. En realidad, no importa cual sea el vehículo, siempre que responda a las necesidades reales enfrentadas por una comunidad, contribuya aunque sea tangencialmente a la reducción de la vulnerabilidad, y pueda crear las condiciones que luego permitan introducir la mitigación. Sin embargo, hay por supuesto contextos donde las necesarias condiciones ya existen y que permiten proceder de frente a la introducción e implementación de medidas de mitigación.

La cuestión de quién puede asumir el papel de facilitador de un proceso de mitigación popular es a menudo una cuestión muy sensible, dado que la respuesta depende en gran medida del contexto político e institucional propio de cada país. Sin embargo, la experiencia hasta la fecha demuestra que en general los gobiernos y las agencias gubernamentales especializadas en manejo de desastres a menudo no son los agentes más adecuados para promover el proceso, puesto que su estructura, filosofía y modus operandi normalmente están diseñados para promover proyectos y actividades específicas dentro de lo que hemos denominado anteriormente la mitigación 'oficial'. Como hemos enfatizado, las acciones gubernamentales a nivel local a menudo buscan evitar que los desastres se conviertan en un problema político de corto plazo en vez de optar por estrategias a mediano y largo plazo de reducir la vulnerabilidad. Vale la pena enfatizar que creemos que es un problema característico de las formas de organización política del Estado en la mayoría de los países de la región mas no un problema de determinadas ideologías y regímenes políticos. En realidad, el problema de la intervención gubernamental en la mitigación y manejo de los desastres tiene más que ver con la economía política de los modelos de desarrollo aplicados en la región y los niveles de democracia y participación que permitan estos modelos.

Por el momento, por lo menos, los principales facilitadores de la mitigación popular en la región serían las diferentes niveles de organizaciones no-gubernamentales (ONGs) que sí tienen más posibilidades de realizar un trabajo con una perspectiva temporal más larga y con una estructura de relaciones menos verticales y burocráticas. En el contexto de la región, las ONGs son un mundo bastante heterogéneo con intereses y capacidades muy diversas. Incluyen grupos vinculados a la Iglesia, a las Universidades, movimientos políticos y otros de carácter muy ecléctico. Al igual que en algunos países puede ser el Estado el actor más adecuado para intervenir en la facilitación de procesos de mitigación, no basta decir que las ONGs son los actores per se con más capacidad de asumir esta tarea. Hay ONGs que desarrollan todos los vicios que se critica a organismos estatales y que tienen muy poca capacidad y eficiencia en su trabajo. Sin embargo, es en el universo de las ONGs que encontramos actualmente la mayor preocupación y el mayor acercamiento a la problemática de vulnerabilidad al desastre en la región. Si bien hay pocas ONGS cuyo eje central es la mitigación de desastres, hay muchos grupos con una larga experiencia de investigación y promoción en campos como el desarrollo rural y los servicios urbanos que sí podrían incorporar a la mitigación dentro de su quehacer. No creemos que sea necesario generar una serie de ONGs nuevas especializadas en mitigación de desastres.

Es muy preciso que las agencias financieras bilaterales y multilaterales reconozcan la importancia de la mitigación popular. En América Latina actualmente son la única vía que tiene posibilidades reales de reducir la vulnerabilidad y mejorar las condiciones de vida de la gran mayoría de la población. Asimismo, es la forma de mitigación que permite lograr niveles de economía, eficacia y eficiencia puesto que logra empatar los recursos e intervenciones externos con las necesidades y prioridades reales de la población y sus organizaciones. La mitigación popular no deja en su cola un rastro de elefantes blancos para luego ser analizados por los arqueólogos del desarrollo del futuro. Las agencias, entonces, deberían adoptar como prioridad el apoyo a las ONGs y otras que estén investigando o promoviendo la mitigación popular en la práctica. Con sólo una fracción de los recursos que actualmente se invierten en programas y proyectos de mitigación 'oficial' se podría producir enormes efectos multiplicadores si fueran estos recursos invertidos en la mitigación 'popular', a través de la movilización de recursos tanto locales como centrales.

Por supuesto que las agencias también tienen sus propias prioridades y políticas frente a la mitigación. Sin embargo, creemos que las condiciones cada vez más extremas de vulnerabilidad que se están generando en el Perú y otros países de la región, exigen una definición y una respuesta efectiva por parte de ellos. Acciones apropiadas sólo pueden derivarse de actitudes apropiadas.

Agradecimientos:

Este documento fue originalmente trabajado en 1984, a partir del Taller sobre "Community Based Hazard Mitigation" que el autor coordinó en el "International Conference on Disaster Mitigation Program Implementation" que se realizó en Ocho Ríos, Jamaica, del 12 al 16 de noviembre de 1984. Quisiera agradecer a los participantes en el taller, particularmente a Keith Ford, de Jamaica (coordinador adjunto); Daniel Torrealva, de Perú (secretario); y además a Scott Luther, Babar Mumtaz y Marsha Mckay, participantes en el Taller, por sus contribuciones a las ideas expresadas aquí.

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