Capítulo séptimo

Iniciativas en materia de educación sobre

riesgos y desastres en América Latina

Para ilustrar la preocupación existente en la actualidad sobre este tema, y visualizar algunas tendencias que predominan en su abordaje, será de utilidad considerar algunos hitos de importancia en el ámbito latinoamericano.

Algunos antecedentes de importancia a nivel regional ⁸⁷

A continuación se reseñan algunos acontecimientos relevantes para el desarrollo regional de la educación en prevención de desastres. No se pretende hacer un improbable listado completo, sino tan sólo mostrar el tipo de iniciativas que son materia de reflexión obligada en este campo.

• La Coordinación Centroamericana de Educación y Cultura (CCEC)

Ante la desaparición del Consejo Cultural y Educativo de la ODECA, se creó en 1975 la Coordinación Educativa Centroamericana (CEC) como un sistema de trabajo conjunto de los Ministros de Educación de la región. Esta instancia funcionó hasta el año 1982, en que se aprobó el Convenio Constitutivo de la CCEC, cuyos objetivos específicos dieron lugar a dos áreas de trabajo: cultural y educativa. En lo relativo a educación sobre riesgos y desastres, este organismo de integración centroamericana reconoce los siguientes como los problemas más comunes en la región:

• No hay organización ni preparación de la comunidad educativa para responder adecuadamente, antes, durante y después de un desastre.

• Existen pocos planes escolares de preparación para emergencias en los centros educativos de la Región.

• Los docentes reciben muy poca formación y capacitación en prevención, preparativos y respuesta para emergencias y desastres.

• Faltan países que hayan integrado en los currícula un eje temático relacionado con riesgos y desastres, que facilite la sistematización de la educación en estos campos.

• Es notable la escasez de equipo y materiales de apoyo para atender las emergencias. A lo poco que existe se le da mal uso.

• Falta voluntad y recursos para implementar metodologías que permitan la elaboración de mapas de amenazas de la comunidad, la escuela y el aula.

• Es común el hacinamiento en las aulas por falta de infraestructura, mala planificación o ambas.

• Existe un escaso mantenimiento y una deficiente supervisión técnica de las construcciones escolares.

• Las edificaciones escolares no reúnen las condiciones básicas de construcción para la seguridad de la población estudiantil y docente. Además, muchas de ellas están situadas en zonas de alto riesgo"

El Plan de Acción de la CCEC establece ocho áreas de trabajo en Educación sobre Riesgos y Desastres: organización, coordinación intra e interinstitucional, cobertura, curriculum, capacitación, formación docente, materiales educativos y proyección comunitaria.

• El Programa de Reducción de Vulnerabilidad del Sector Educativo a los Peligros Naturales

Este programa se inició en 1992, con varias reuniones regionales. Se trata de una iniciativa conjunta, impulsada por la Unidad de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente (UDSMA) de la OEA, con el apoyo de la Unidad de Desarrollo Social y Educación de la misma organización y de la Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea (ECHO). Se desarrolla en coordinación con la OPS, el Departamento de Asuntos Humanitarios (DHA) y la Secretaría del DIRDN.

Su objetivo es "preparar y ejecutar acciones para reducir los efectos de los desastres naturales en el sector educativo, e identificar elementos de la infraestructura que, debido a probables daños, necesitan contar con medidas de preparación y respuesta en el caso de un evento natural"

A fines de 1994, se iniciaron actividades piloto en El Salvador y Nicaragua. El programa se extendió a Belice, Costa Rica, Guatemala, Honduras y Panamá en 1995. "Capacita a personal técnico del sector educativo en la elaboración de perfiles de vulnerabilidad, la coordinación de programas nacionales de infraestructura educativa, el fomento de la participación comunitaria para reducir la vulnerabilidad a los peligros naturales y la obtención de apoyo para financiar medidas de mitigación"⁸⁸

La creación de la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (La RED)

Tiene su coordinación regional en la ciudad de Lima y una estructura flexible, organizada en torno a cinco nodos subregionales. Desde su creación en 1992, ha diseñado metodologías educativas para la enseñanza formal y la capacitación en el ámbito local. Para el año 1999 ha sido convocada la primera promoción de su Programa Latinoamericano de Estudios de Postgrado en Desastres y Gestión de Riesgos, que realizará en conjunto con la FLACSO. Con sus investigaciones transnacionales y publicaciones ha entregado importantes contribuciones teórico-conceptuales, guiadas por una perspectiva totalizadora que implica la superación crítica del fisicalismo dominante en materia de desastres.

• La campaña anual 1993 del DIRDN

Junto con la OPS y la OEA, el DIRDN concentró su campaña anual de 1993 sobre el tema "Prevención de desastres en escuelas y hospitales". Los resultados evaluativos de esta acción, que pueden consultarse en las publicaciones del Decenio, revisten especial interés para fines de planeamiento curricular.

• La Declaración de Miami sobre la Reducción de Desastres y el Desarrollo Sostenible

Del 30 de setiembre al 2 de octubre de 1996 se llevó a cabo en Miami, Florida, el primer Congreso Hemisférico sobre Reducción de Desastres y Desarrollo Sostenible, en el cual participaron más de 200 delegados procedentes de Norte, Sur y Centroamérica y del Caribe. El Punto X del Plan Estratégico de Acción acordado se titula "La Educación y la Capacitación para la Reducción de Desastres", y alude a la capacitación de profesionales y técnicos, de gobiernos locales y de los integrantes de diversas organizaciones. Agrega una consideración importante, aplicable de manera general a la educación:

"La capacitación debería tener un carácter interdisciplinario, incorporar términos y definiciones comunes y estar basada tanto en experiencias prácticas como en conocimientos teóricos y en investigaciones rigurosas"

En el Punto VII se recomienda "promover la educación pública como un instrumento fundamental para incorporar la información sobre las amenazas, los riesgos y las vulnerabilidades en las operaciones del mercado de terrenos y vivienda".

• La conformación de la Asociación Iberoamericana de Organismos de Protección y Defensa Civil

Refrendada por los Jefes de Estado de 21 países mediante la Declaración de Viña del Mar (noviembre de 1996). Este referente internacional no resalta explícitamente el papel de la educación formal primaria y secundaria, aunque sí la voluntad de "promover la participación académica y científica activa en el desarrollo de la protección civil", por lo que puede añadir un valioso espacio para iniciativas educacionales en la materia.

• La promoción y ejecución de Planes Escolares para Emergencias

En años recientes se han puesto en marcha varios proyectos de esta naturaleza. Nos detendremos brevemente, a manera de ejemplo, en el Plan de Seguridad Escolar conocido como DEYSE,⁸⁹ diseñado en Chile por la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior (ONEMI). Sus objetivos son los siguientes:

1. Desarrollar una actitud de autoprotección en la población más permeable: niños y adolescentes.

2. Convertir a la Unidad Educativa en modelo de gestión en protección civil ante la comunidad en general.

Para lo cual se plantea dos líneas estratégicas:

1. Incentivar la incorporación de la temática de la seguridad y la protección civil en los objetivos tranversales de la educación chilena.

1. Sensibilizar a los distintos estamentos de la comunidad escolar para asumir responsabilidades concretas frente a la seguridad y la protección civil, sustentada en los principios de ayuda mutua y uso escalonado de recursos.

La estructuración del Plan DEYSE en cada unidad educativa se realiza en dos etapas:

1. Conformación de un Comité de Seguridad Escolar, integrado por representantes de los alumnos, profesores, padres y apoderados y relacionado con organismos de respuesta primaria como bomberos, policía militarizada, salud y otros de acuerdo a la realidad local.

1. Desarrollo de un plan de trabajo utilizando la metodología "AIDEP":

Analisis de la realidad comunitaria

Investigación microzonificada de riesgos y recursos de la unidad educativa y su entorno inmediato.

Discusión participativa para determinar amenazas y establecer actividades prioritarias.

Elaboración de un mapa o plano para la localización de las actividades.

Plan de Seguridad Escolar

En otros países - entre otros Colombia, Venezuela, Perú y Costa Rica - se desarrollan proyectos afines que, a juicio de Manuel A.Ramírez,⁹⁰ "no solo han logrado capacitar al personal y a los estudiantes sobre cómo actuar en casos de emergencia en su centro educativo, sino que han permitido, producto de sus resultados, interesar a los docentes a pensar en metas más ambiciosas en el área formativa y a sensibilizar a autoridades de instituciones gubernamentales y ONGs. Les resulta atractivo y gratificante observar como, por medio de estos programas, los alumnos son capaces de desalojar en orden y en pocos minutos, las instalaciones educativas donde laboran y estudian".

Estos proyectos contienen importantes potencialidades de avance, que se cumplirán en la medida de que consigan superar los sesgos "emergencistas" que contienen y consoliden la formación de esa conciencia de riesgo que visualizan, por ahora tenuemente, en su propia formulación.

El caso de Costa Rica

La educación ambiental ha recibido una atención significativa en el país. Entre 1980 y 1982 se desarrolló, en el marco del Programa Internacional de Educación Ambiental (PIEA) un proyecto piloto de educación ambiental para zonas tropicales húmedas. Este último año se diseñó una estrategia para el desarrollo sostenible que implicaba al Ministerio de Educación Pública (MEP), lo que condujo a la inclusión de nuevos temas en el programa de ciencias naturales.

En 1983, se establecieron las orientaciones básicas para el Programa de Educación Ambiental del MEP, iniciativa en la cual cooperan otros ministerios y algunas universidades. En 1988 se crea la Comisión Nacional de Educación Ambiental y en 1990 aparece el concepto de educación ecológica "de tipo cartesiano, antropocéntrico, con una visión global y compartimentada de la realidad" ( Tello y Pardo, 1997). Este mismo año, se incluyen en la Constitución Política aspectos ligados a la conservación del medio ambiente. Un año después, la Ley 7235 dispone que la protección del ambiente sea un tema obligatorio en la enseñanza primaria y media.

En 1994, se crea la Gerencia de Educación Ambiental para el Desarrollo Sostenible (GEA) dentro del MEP. La misión de esta dependencia incluye la integración del concepto de sustentabilidad en todas las materias del currículo, mediante campañas de difusión, programas de capacitación, revisión y adecuación curricular y educación a la población.

La EA forma parte de los programas de estudio de tercer ciclo y educación diversificada, especialmente en las materias de Ciencias, Estudios Sociales y Biología.

Hay que consignar también el importante papel desempeñado por numerosas ONGs y organismos internacionales que trabajan en EA.

En lo más directamente concerniente a la prevención de desastres, el Plan Nacional de Emergencia⁹¹resaltó la responsabilidad del Ministerio de Educación Pública de Costa Rica en este ámbito.

En este marco legal, se puso en marcha el denominado Programa Educativo para Emergencias (PEEMEP), con la finalidad de formar individuos "capaces de responder en forma adecuada ante un desastre", conscientes acerca de "la importancia de preservar y armonizar con la naturaleza como el medio más importante para prevenir desastres" y capacitados para "participar en forma responsable y comprometida en las acciones de rehabilitación y reconstrucción"

En 1997, como parte del PEEMEP, se presenta en calidad de "componente de adecuación curricular", una propuesta sobre Organización Escolar para los Desastres, que aporta diversas instrucciones para elaborar planes de preparación y evacuación, y procedimientos para el manejo de situaciones postraumáticas. En su Introducción dice:

"El sistema educativo tiene el compromiso de formar individuos capaces de preservar el medio ambiente, prevenir o enfrentar circunstancias adversas como los desastres, considerando sobre todo, que nuestro país está expuesto a amenazas por fallas geológicas, erupciones volcánicas, inundaciones y deslizamientos. El propósito de la organización escolar para desastres es preparar a la comunidad educativa de manera que docentes, estudiantes y padres de familia estén preparados para enfrentar en forma adecuada una situación de desastre y, en última instancia, que desarrollen una nueva conducta ante los desastres, que los comprometa y posibilite para la toma de decisiones pertinentes, antes, durante y después de un desastre. Pretende, además, la implementación de medidas orientadas a la reducción de la vulnerabilidad del centro educativo, permitiéndoles mayores posibilidades de éxito frente a una emergencia o desastre".

Asimismo, se han elaborado numerosos panfletos, dirigidos al estudiantado, que hacen referencia a las medidas a tomar ante fenómenos naturales específicos y para la protección de ríos y otros recursos naturales.

En lo que concierne a planes de estudio, el tema de los desastres ha sido incluído específicamente dentro de los programas de dos asignaturas: "Estudios Sociales" y "Ciencias Naturales" en 7° año, es decir, el primero a nivel secundario.

En el programa de Estudios Sociales se lee el propósito de contribuir a "formar individuos capaces de convivir en forma equilibrada con su medio social y natural, que puedan usar de manera eficiente los insumos y diseñar procesos de desarrollo en armonía con la naturaleza, para que tengan capacidad de consumir y producir en forma racional e inteligente". Como objetivos específicos, se espera que los estudiantes logren:

• Identificar el origen de los desastres naturales, para aplicar las diversas acciones de prevención y mitigación en caso de una situación de emergencia.

• Reconocer que en Costa Rica hay una alta incidencia de desastres naturales y la importancia de prepararse para enfrentarlos.

• Tomar conciencia acerca de la relación ser humano-ambiente y de los conflictos que se suscitan en ella cuando no hay respeto ni solidaridad.

• Desarrollar su capacidad para convivir con el medio social y natural, contribuyendo al desarrollo sostenible.

• Reconocer el carácter finito de los medios y la necesidad de utilizarlos racionalmente.

Entre los contenidos más próximos a la problemática que nos ocupa, cabe mencionar los aspectos relacionados con el clima, sus factores modificadores y sus variaciones en el territorio costarricense. En el tercer trimestre se profundiza en conceptos tales como: a) desastre; b) tipos de desastre: tectónicos, meteorológicos, topográficos, antrópicos; c) la prevención de desastres; d) el ciclo de un desastre y acciones correspondientes.

En el plano metodológico, se recurre al análisis de los desastres de mayor incidencia en el país y de ciertos resultados de la acción humana en procesos como la degradación de los suelos, la contaminación ambiental y los desastres. Se apela también a las experiencias de estudiantes que han vivido algún tipo de desastre y se comparan las acciones tomadas en ese momento con las recomendadas por la Comisión Nacional de Emergencia. Se efectúan debates, mesas redondas y foros sobre el quehacer de diversas instituciones nacionales.

Dentro del programa de Ciencias Naturales, se le da mayor atención al tema del desarrollo sostenible, los factores que alteran el equilibrio ecológico, las consecuencias de la degradación de los recursos, las políticas estatales en la materia y se incluye información sobre los parques nacionales y las reservas forestales.

Es importante comentar, que los programas de formación para los profesores de las dos materias mencionadas, en la Escuela de Formación Docente de la Universidad de Costa Rica, no incluyen actualmente el tema de los desastres.

Expertos consultados piensan que los más importantes logros del PEEMEP han sido, aparte de su propia inserción dentro de la estructura del Ministerio, la incorporación del tema de los desastres en los programas de estudio, la elaboración y edición de materiales de apoyo educativo y la capacitación de docentes y directores⁹² a lo largo del país. En este último aspecto, los responsables del Programa estiman que las labores de capacitación han tenido una insuficiente cobertura y se están estudiando opciones locales para ampliarla. Durante el año 1997, se ha puesto en marcha la descentralización del PEEMEP, se ha buscado el apoyo de las entidades locales relacionadas con emergencias y desastres y se inició un proyecto piloto con el cual se pretende lograr una cobertura total de capacitación en cinco regiones educativas del país.

La Gerencia de Educación Ambiental y Desarrollo Sostenible, ha fortalecido su quehacer en investigación y en la puesta en marcha de programas y proyectos educativos en torno al tema del medio ambiente y su conservación. En este marco, el tema de los desastres es abordado principalmente desde la perspectiva de la atención, preparación y organización institucional.

En un plano general, que seguramente afecta otras decisiones en el planeamiento educacional, el concepto de curriculum es restrictivamente manejado como sinónimo de plan de estudios, descuidándose otras de sus dimensiones constitutivas, esenciales para comprender el papel de la educación en el enfrentamiento socialmente organizado de la problemática en referencia.

Más específicamente, la relación entre educación y prevención de desastres queda depositada casi exclusivamente en dos puntos: la entrega de información sobre amenazas (principalmente sobre las naturales y socionaturales) y los denominados planes institucionales de emergencia o planes de emergencia escolar.

Reduccionismo que genera consecuencias cognoscitivas, axiológicas y prácticas que ya son preocupantes y podrían serlo más en tanto se consoliden como lineamientos doctrinales en el quehacer educativo. Principalmente:

1. Un modo fragmentario de entender los desastres, según el cual éstos no serían más que "amenazas realizadas", invisibiliza sus cualidades definitorias como procesos socio-económicos, políticos y culturales complejos.

2. El predominio de propuestas prácticas circunscritas al entrenamiento para responder ante situaciones de emergencia obstaculiza la comprensión de la variedad de factores que se interrelacionan para producir la vulnerabilidad de sujetos individuales y colectivos concretos.

3. La posibilidad de enfrentar la problemática del riesgo con una concepción comunitaria y, consecuentemente, de cultivar a plenitud las posibilidades que la comunidad educativa ofrece como sujeto colectivo, resulta empobrecida al concebirse el establecimiento escolar como un ámbito físico en que se concentran condiciones peligrosas específicas y una población con especiales necesidades de entrenamiento, pero rara vez como un espacio institucional en que co-participan diferentes actores sociales (estudiantes, familiares, docentes).

En resumen, las propuestas educativas actuales favorecen una interpretación fragmentaria sobre los desastres, que a su vez distorsiona el significado y alcances de su prevención. Se privilegia una de las dimensiones prácticas del problema - la respuesta ante situaciones de emergencia - y se pierde de vista el imperativo de desarrollar acciones sociales integrales al respecto. Así, resulta imperativo abrir un nuevo enfoque educativo sobre los desastres.

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